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经济社会学

军民融合融资模式: 从财政主导到多元化资金支持

2018-09-13 12:23:35 作者:董小君,钟 震


军民融合融资模式:从财政主导到多元化资金支持


董小君1,钟 震2

(1.国家行政学院,北京100089;2.中国人民银行金融研究所,北京100032)

[摘 要]为贯彻落实党的十九大关于“形成军民融合深度发展格局”要求,本文从必要性和可行性入手,归纳总结主要国家军民融合多元化资金支持体系构建中的经验与教训,剖析当前我国军民融合资金支持体系转型的重点和难点,并结合我国实际情况,以实现“富国和强军相统一”为目标,提出具有中国特色的“3456”多元化资金支持体系,即实施“三步走”策略、培育四大主体、拓宽五大渠道、完善六大保障机制。

[关键词]军民融合;资金支持;多元化

[中图分类号]F426  [文献标识码]A  [文章编号]1008-9314(2018)02-0087-05

[收稿日期]2018-02-10

[基金项目]国家行政学院重大委托课题“军民融合财金支持体系研究”(17ZDWT019)

[作者简介]董小君,国家行政学院决策咨询部副主任,教授,博士研究生导师;钟震,中国人民银行金融研究所副研究员。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“坚持富国和强军相统一,强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实,深化国防科技工业改革,形成军民融合深度发展格局,构建一体化的国家战略体系和能力”,这对新时代中国特色社会主义军民融合的深度发展指明了前进方向。国内外实践经验表明,资金支持体系是推动军民融合深度发展的制度基础和基本保障,而从财政主导融资向多元化转型既是一条必经之路,更是当前和今后一段时期内将我国金融力量转换为国防力量和经济增长力量的迫切需要。

一、军民融合资金支持体系转型的必要性

近年来,尤其是近三年来,随着经济进入新常态,国民经济增速已从过去高速增长向目前中高速增长转轨,财政压力明显加大,能够用于国防费用支出的财力空间也进一步收窄。自2013年起,国民经济增速和全国财政收入增速均低于国防费用支出增速(详见图1)。由此可见,过去以财政为主导模式已难以为继,随着军民融合不断深入,资金支持体系转型势在必行。

图1 我国GDP、国防费用、财政收入增长情况(略)

从低到高,军民融合的内涵可依次为资源层面、能力层面以及战略层面。这三大层面共同体现出对资金支持体系转型的迫切需求。

第一,资源层面,国内外实践证明财力约束是各国向高层次军民融合推进面临的现实障碍。资源层面的军民融合主要表现为构建军民统一的科技基础、工业基础、人才基础、设施基础。无论是军民融合度较高的日本和美国,还是军民融合度较低的俄罗斯,均在不断受到国家财力约束下,不约而同选择军民融合战略和寻求多元化投融资支持。

第二,能力层面,推动资金支持体系转型是将我国金融力量转换为国防力量和经济增长力量的必经之路。能力层面的军民融合主要表现为金融力量、国防力量和经济增长力量三者之间的相互融合与相互转化。国际实践表明,资金支持体系转型成功的国家正是那些成功寻找到属于适合自身发展“三力合一”道路的国家。“三力合一”并非朝夕之功,既是从世界大国向世界强国转变的出发点,也是真正能够实现“富国和强军相统一”的立脚点,这一过程往往需要对整个国家的金融结构乃至经济结构进行相应调整甚至转型,难度之大可想而知。全球范围内能够完成能力层面融合的国家并不多,比如美国、以色列、德国、日本等,大部分国家仍在从资源层面融合向能力层面融合转换的阶段,而我国也正处于这一阶段。

第三,战略层面,多元化资金支持体系是支撑强军兴军战略和经济发展战略的重要基石。战略层面的军民融合主要表现为国防战略和经济发展战略融为一体,能够立足长远、立足未来对国家在军事、经济、政治等多领域进行长期战略布局。战略层面的军民融合是在资源层面和能力层面基础上的高层次融合,是“三力合一”的最高境界,也是成为引领全球一流强国的必然要求。对我国而言,从资源层面向能力层面和战略层面跃升成功与否的关键在于资金支持体系能否实现多元化转型。

二、军民融合资金支持体系转型的可行性

从公共经济学视角出发,根据排他性和竞争性两个基本特征,将军民两用的产品分为四种类型,即同时具有非排他性与非竞争性的纯公共产品、具有排他性与非竞争性的俱乐部产品(准公共产品)、具有非排他性与竞争性的公共资源(准公共产品)、同时具有排他性与竞争性的纯私人产品。在此基础上,有针对性地引入相应资金支持方式。随着我国军民融合的不断深入,生产方式已由过去以纯公共产品为主向准公共产品和私人产品转变,资金支持方式和对象也随之发生改变,即从财政主导融资向多元化金融创新服务体系转型(详见表1)。

表1 基于公共经济学视角下军民融合领域资金支持分类(略)

从产业组织理论视角出发,根据竞争与垄断的程度,可将市场结构分为四种类型,即完全竞争、垄断竞争、寡头垄断和完全垄断。相关研究表明,对于科技创新而言,完全竞争和完全垄断不是最佳市场结构,反而适当的垄断和适当的竞争共存市场结构,更能够有效激发企业科技创新力。军民两用市场正是这种科技创新为主的市场,既具有普通商品市场的属性,也具有某些领域自然垄断和国家安全至上等特殊属性。依据产业组织理论,从财政主导融资向多元化金融创新服务体系转型,既有利于发挥市场配置资源的决定性作用和完善以竞争为核心的市场机制,又有利于培育大企业和中小企业并存的相对合理和促进创新的市场结构。

从交易费用理论视角出发,根据不确定性、交易频率和资产专用性三大交易特性,将交易治理结构分为四种类型,即市场治理结构、三方治理结构、双边治理结构和一体化治理结构。作为新制度经济学的核心,交易费用理论有助于解释哪些军民两用产品和服务可以从市场获得,同时也为不同领域提供多元化投融资资金支持奠定理论基础(详见表2)。

表2 基于交易费用理论视角下军民融合领域资金支持分类(略)

三、军民融合领域多元化资金支持体系构建的国际经验

从国际视角出发,深入剖析军民融合代表性国家在构建多元化资金支持体系中的经验与教训。总体来看,虽然各国实施路径不同,但仍然存在一些共性规律。一是财力约束是追求多元化资金支持体系的原动力;二是金融结构特征决定资金支持体系的广度和深度;三是构建多元化资金支持体系关键在于摆正政府与市场的关系,明确政府引导“有形之手”与市场运作的“无形之手”的边界,以寻求二者最佳契合点;四是成熟的多元化资金支持体系有助于实现资金的双向融合,实现“富国和强军相统一”的目标。

第一,美国模式:“政府先导+市场化运作”型资金支持体系。自20世纪60年代起,美国便开始“军民一体化”的探索,但全面开展军民融合是在20世纪90年代苏联解体之后。由于外部威胁解除和内部财力约束,美国以政府引导的“有形之手”为先导,更多依靠其较为成熟的直接融资为主的市场条件,在国防部的统一部署下,以硅谷为核心的科技创新中心和以华尔街为核心的金融创新中心“并驾齐驱”,实现多方资源共享,共同促进军民融合不断深入。“冷战”后,美国军民融合历史发展大致经历三个阶段(详见表3),虽然各阶段的目标和特点有所差异,但整体上坚持市场化运作的方向没有发生改变。正是在充分调度市场资源的基础上,大量引入社会资本,不断促进技术、资金、人才等“军民一体化”,最终成就美国世界头号军事强国、经济强国和科技强国的地位。

表3 美国军民融合历史发展阶段和资金支持情况(略)

第二,日本模式:“民企为主+政策性金融”资金支持体系。在战后百业待兴的局势下,日本把握军民融合的契机,抓住民营企业这一主线,完成金融力量、国防力量和经济增长力量“三力合一”,实现军民融合从资源层面到能力层面的跃升。一方面,打造“以民掩军”投资模式。从总投入上,包括防卫省在内政府投入国家科学和技术发展上的比例不到20%,其中军事科研经费不足1%,而其余的80%的国防科研项目皆由民营企业完成。[1]这些民营企业约有2500家大小企业组成,不断将尖端民用技术应用于军事领域。另一方面,设计适合民营企业发展的一整套金融体系。日本在参考美国引入风投、设立二板市场、鼓励中小企业公开发行股票和债券、开展设备租赁业务等直接融资方式之外,更多是在如何结合自身间接融资特征提供多元化金融支持体系。与此同时,注重发挥政府引导以及民间组织第三方协调作用。比如,日本防卫省下设的协商窗口以及经济团体联合会等民间组织。

第三,德国模式:“中小民企为主+政策性金融”资金支持体系。同为战败国,同样是间接融资为主的国家,德国和日本军民融合有很多共通之处。特别是在效仿美国引入风投和资本市场等直接融资方式失败后,德国则坚持发展间接融资体系的道路。与日本相比,德国军民融合以中小民营军工企业为主,军民两用效率更高。多元化金融支持体系主要举措包括组建复兴贷款银行、储蓄银行、合作银行和大众银行等专门政策性金融机构;为中小民营军工企业提供低息贷款和财政支持;组建发展基金,对中小民营军工企业的直接投资和贷款项目补贴;实施中小民营军工企业信用担保体系等。

第四,以色列模式:“政府主导下国内+国际”资金支持体系。以色列是“以军带民”代表国家,长期以来用先进的军工技术带动国民经济的发展,以国防高科技为立国之本。[2]自1948年宣布建国,面对恶劣的地区战争与严酷的地缘政治环境,以色列依靠自己仅有的人力资源,大力发展资源和劳动力耗用少、资本和知识密集型的高科技产业,特别是军民两用科技产业。在短短的几十年中,以色列发展成为中东地区唯一的发达国家。归其因,以色列独创一整套军民融合资金支持体系。政府直接参与科技企业孵化的全过程,并推出众多种子基金计划,[3]尤其是政府主导的科技企业孵化机制最为成功,为初创期的科技企业提供充分的金融服务;设立了首席科学家办公室,向高科技企业提供优惠的政府研发支持基金;政府主导和干预风险投资,通过设立基金直接参与风险投资的具体运作;设立国家担保基金,由以色列议会授权,由设立在中小企业局的五人核心委员会管理,并由以色列财政部与工业贸易部派代表参加,为银行给中小企业的贷款业务提供信用担保服务,由以色列的四家银行具体经营;推动国防部研制机构公司化,将国防部下属的下AAS公司和拉法尔武器研制局转变为国有公司;设立国际合作的基金和启动“全球企业合作计划”,吸引国际资本以风险投资等多种形式参与到本国居民融合过程中。

四、构建中国特色军民融合领域多元化资金支持体系的重点和难点

除了主要国家面临共同难题以外,我国在推进军民融合时还需要关注本土特色化的重点难点问题。唯有下大力气解决这些问题,才能真正实现“富国和强军相统一”中国梦。

第一,从资金供给方,投融资激励约束机制运行不够畅通,资本流入军民融合领域意愿不足。一是信息不对称问题。信息披露的及时性和公开性是获取多元化资金支持的基础,但这一点与多数军工企业保密性强、治理结构复杂、资金流向公开性差等特征相违背。信息不对称导致委托代理成本较高,出资人往往难以实施有效监督,严重影响投资意愿。二是评价与约束机制缺位。条块分割的军工管理体系加上重申请、轻评审的项目审批模式,导致投资项目决策、评估和验收过程缺乏规范性,[4]竞争机制不足,资金利用率低下。三是进入壁垒较高。虽然2012年7月,国防科工局和总装备部联合印发了《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》。但在实践中,引入民间资本实则要经过层层审批,大大降低了民企投资意愿。

第二,从资金需求方,无论是主观意愿还是客观条件,均未摆脱对财政投入的依赖性。一方面,受传统计划经济思维的影响,资金配置和投资决策也多以行政计划和长官意志为主,多数军工企业缺少市场竞争意识,“等、靠、要”思想较为牢固。另一方面,现有市场化运作方式和手段单一,参与主体多为军工集团下属子公司,军民两用产品规模较小,关键核心武器装备的生产资金主要依靠财政投资,无法通过市场方式融资。

第三,投融资保障机制不够健全。一是现行法律法规保障不足。军民融合投融资法律层面的缺失,导致行政审批仍然承担重要地位,一定程度上削弱了自主性和灵活性。一些资金供给方也因法律风险和政策风险,不愿轻易涉足国防工业领域。二是补偿机制和信用担保机制尚未建立。相比较其他行业,军工产品往往投资周期长、成本高、风险也较大。美日等国实践说明,只有完善的补偿机制和信用担保机制,才能够激发科技创新力。三是军工企业退出制度缺位。缺乏“有进有退”市场机制,军工企业没有市场竞争下的紧迫感和危机感,没有主动寻求经营绩效和融资信誉的动力。

五、构建军民融合领域多元化资金支持体系的中国路径

借鉴国际经验与教训,结合我国军民融合发展实际情况,提出构建中国特色的“3456”多元化资金支持体系,即实施“三步走”策略、培育四大主体、拓宽五大渠道、完善六大保障机制。

第一,实施“三步走”策略。考虑到我国实际情况,既不能完全采用美国直接融资为主的资金支持体系,也不能像日德那样,短期内以中小企业为主体。我国现阶段的军民融合领域资金支持体系建设,需要在政府引导下实现“三步走”,即第一步是“从财政投入为主向间接投融资为主”转变,这主要是由我国金融体系特点决定的,应避免德国和日本早期尝试直接转为直接融资体系失败的教训;第二步是“从间接投融资为主向间接投融资+直接投融资+内源性投融资”转变,这取决于未来直接投融资市场的发展以及企业资本积累速度;第三步是“从传统投融资向传统投融资+非传统投融资”转变,随着军民融合程度不断提升,未来投融资资金渠道可能会进一步拓展到民间资本、国际资本等。

第二,培育四大主体。军民融合领域投融资主体主要包括政府、金融机构、企业、科研部门。一是政府应当既包括官方机构、组织、平台等,如中央军民融合发展委员会、国防部、财政部、国家军民融合公共服务平台以及正在探索建立的各级军民融合领导机构和办事机构等;也应包括非官方机构、组织、平台等,如类似日本经济团体联合会,可倡议建立各类军民融合民间服务协会等。二是金融机构不仅涵盖传统金融中介,如银行、证券公司、保险公司、信托投资公司和基金管理公司等;还包括一些非传统金融中介,如互联网金融服务公司、融资租赁公司、小额贷款公司、担保公司、民间借贷机构等。三是除了军工集团及其附属公司,企业还应当包括非军工控股的上市公司和非上市公司,特别是创业阶段的中小型科技企业。四是科研部门主要包括军属科研机构以及高校,如军事科学院军民融合研究中心、国防大学国防经济研究中心等。

第三,拓宽五大渠道。即财政支持、内源性投融资、直接投融资、间接投融资以及创新性投融资等。一是财政支持。包括财政直接与间接支持,以及相关税收减免优惠政策等。二是内源性投融资。主要是指企业利用自身的留存收益和折旧转化为投融资。三是直接投融资。包括风险投资、资本市场、保险、债券等。四是间接投融资。包括政策性金融、商业银行信贷、民间金融贷款、小额贷款等。五是创新性投融资。包括知识产权质押融资、联合发债、融资租赁、担保融资、互联网金融融资等。

第四,完善六大保障机制。一是高级别统筹机制。参考美国和以色列的做法,从国家层面成立首席科学家办公室和投融资联合工作小组,受中央军民融合发展委员会直接领导,分别负责科技端和资金端的国家资源统筹工作。二是重点聚焦扶持机制。针对目前资源较为有限的现状,需要集中力量做好“拳头”项目,通过示范效应带动整个社会军民融合的热情。出台多层次、多级别的科研奖励基金、国家军民融合阶段性计划,甚至可效仿美国,以悬赏形式定期向社会发布“任务挑战计划”。三是“政金企研”合作机制。主要体现在“政府引导、市场运作、风险自担、国家扶持”上,实现多方共赢的局面。四是信用担保机制。效仿日本和德国,针对中小企业贷款信用保证机制,由国家组建的信用保证协会提供担保,为中小企业融资增信,同时减轻金融机构的贷款风险。五是风险补偿机制。商业发展周期通常是2~3年,而军事发展周期是5~10年。为促进更多资本参与到军民融合中,鼓励金融机构向企业发放贷款、债券或提供创业资金等,给予相关投融资服务机构相应的风险补偿,包括财税优惠、财政补贴等。六是“投保贷”联动机制。推动企业贷款业务与投资业务紧密结合,是银行、担保、小额贷款公司等信贷资金提供者在承担风险的同时,可分享企业未来成长带来的高收益。

[参考文献]

[1] 谷颖,纪建强.亚洲主要国家军民融合式国防科研投资情况分析——以日本和印度为例[J].科技风,2011(19):241.

[2] 邵洪波,常成,张力鹏.价值网络下的军民融合模式创新(下)[J].现代国企研究,2013(10):38-45.

[3] 李善民,陈勋,许金花.科技金融结合的国际模式及其对中国启示[J].中国市场,2015(5):40-47.

[4] 纪建强,陈晓和.国防工业军民融合融资机制构建与实现路径研究[J].科技进步与对策,2013,30(21):96-100.

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