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农村社会学

农民组织化与再造村社集体

2019-05-30 23:58:10 作者:贺雪峰

农民组织化与再造村社集体

贺雪峰

《开放时代》2019年3期


摘要: 将农民组织起来是实行乡村振兴战略的基本前提。如何将农民组织起来?本文提出了一个可供学界和政策部门讨论的方案。其关键是,充分利用中国农村土地集体所有制的优势,借助农地“三权分置”制度将土地所有权、承包权和经营权分别赋权,让农地回归生产资料这一本质,重建新型集体经济,再造村社集体。只有建立了村庄内村民之间基于利益分配的利益关联机制,村民才会真正介入到村庄事务中,农民也才可能组织起来。

关键词:农村集体经济 生产资料 农地“三权分置”农民组织 乡村振兴


乡村振兴的前提是将农民组织起来,而组织农民最有利的制度条件就是中国农村集体经济制度,包括农村土地集体所有制。本文试图提供一个将农民组织起来,再造村社集体的方案或者建议。


一、 分田到户以来的土地制度

中国实行土地公有制,农村土地集体所有。分田到户、实行家庭承包责任制后,农村土地属于村社集体所有,农民具有土地承包经营权。为了保障农民相对独立的土地经营自主权,中央强调土地承包期限为十五年以上,到第二轮土地承包时中央要求土地承包期限延长三十年不变,2017年习近平总书记在党的十九大报告中指出:“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

分田到户后,农民具有生产经营自主权,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,有了剩余索取权,农民焕发出巨大的生产经营积极性,农业生产潜力被挖掘出来,在很短时间内,中国农业产出大幅增加,农村形势一片大好。

不过,分田到户后仍然存在两个问题。第一,农户个体经营规模太小,不仅对接市场很困难,而且诸多共同生产事务难以解决,比如抗旱排涝、农技推广、防虫防病、机耕机收等,都会因农户经营规模过小而产生规模不经济的问题。更糟糕的是,为了公平,分田到户时往往将集体土地分等分级,再按人均分,导致农户承包土地不仅规模很小,而且地块分散,由此造成普遍“一家一户不好办、办不好”的生产困境。第二,在农户规模很小且农业收入有限的情况下,国家向农户收取税费的成本很高。理论上“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,但实际上,农户是独立的生产经营者,农业收入有限,甚至收不抵支,他们可能无力或不愿“交够国家”和“留足集体”。现实正是如此,在20世纪90年代,“收粮派款”被公认为“天下第一难事”。为了完成税费任务,就可能采取强制措施,地方政府为了调动村干部的协税积极性,倾向奖励及时完成协税任务的村干部,从而很容易形成“乡村利益共同体”,并因此造成严重的干群矛盾。“三农问题”成为党和国家工作中的重中之重。

当国家向农民收取税费之时,地方政府和乡村两级都借国家收税来搭车收费,比较典型的是“三提五统”、共同生产费和各种集资。共同生产费主要用于解决一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务,比如抗旱排涝。虽然“收粮派款”很困难,但借“收粮派款”收起来的共同生产费却可以解决农户分散经营本身的规模不经济问题,倒也具有一定的合理性。

进入21世纪,国家进行农村税费改革并在2006年取消了农业税和各种专门针对农民的收费,之前的农业税、“三提五统”、集资、共同生产费以及农民“两工”义务一并取消。为了解决农村公共事业建设的筹资问题,国家允许在村民会议同意的情况下按不超过人均15元收取“一事一议”专项建设费用。然而现实情况是,因为召开村民会议很困难,加之向农户收取“一事一议”经费仍然面临有农户不交的困境,全国绝大多数农村“一事一议”未能落实,超出一家一户的公共事业建设缺少经费。

村社集体无法从农民那里筹集到公共事业经费,绝大多数村社集体不仅没有收入,而且普遍负债。取消农业税后,为缓解农村公共品供给的不足,国家开始向农村大规模转移支付,主要是用于建设农村基础设施和提供农村基本公共服务,比如医疗、教育等。转移支付的主要方式是“项目制”。

按照宪法规定,中国农村实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,其中的“统”就是由村社集体来解决“一家一户办不好、不好办和办起来不合算”的共同生产事务,农户则自主经营。村社集体要有能力为一家一户提供共同生产服务,就需要有两个权力:一是调整农户土地的权力;二是向农民收费的权力,向农户收费不只是筹集共同生产费,同时还是分配农户责任与义务、形成责权利均衡的重要方面,也就是村社集体内“算平衡账”,即分配每一个农户从村社集体建设中的获益以及每一个农户应当承担的责任。没有无义务的权利,没有无责任的利益,土地调整可以进一步强化村社集体筹资机制,从而达到平衡:凡是不承担义务的农户就不能享受权利,包括从土地中获取收益的权利。

实践中,“双层经营”的集体统筹一直效果一般,尤其是第二轮土地延包要求“增人不增地、减人不减地”,使得村社集体丧失了调整土地的权利,也无法再借调整土地来“算平衡账”。相对来讲,在第二轮土地承包期延长后很长一段时期,山东等一些农村仍然具有通过调整土地来调整村庄内村民权利义务关系的能力,且越是有土地调整能力的村庄,其治理也越好。不过,经过2016年以来的土地确权,山东农村调整土地变得越来越困难了。

造成“双层经营”更大困难的是取消农业税费之后,村社集体不再能向农民收取费用。集体虽有土地所有权,却不能向承包集体土地的农户收取任何地租或其他费用,这样一来,村社集体就无法与承包土地的农户建立起双向平衡的权利义务、责任利益关系,从而丧失了借此将农民按权责利相一致原则组织起来的条件,最终造成了“双层经营”的困境。

20世纪90年代,中国城市化加速,越来越多的农村劳动力进城务工、经商。刚开始时,农民进城只是要缓解农村劳动力的过剩。随着中国城市化的加速,越来越多的农户家庭全家进城,不再种地,他们将土地流转给仍然留村务农的农户耕种。因为无法确定是否有能力在城市安居,这些进城农户倾向保留回农村的退路,他们一般都是将土地非正规、无期限、无合同地私下流转给亲朋邻里耕种,以便随时返乡就能要回土地耕种。留村务农户通过流入土地扩大了经营规模,但流入的土地却因无固定流转期限而只有很有限的土地使用权。由此造成留村务农户虽然经营土地面积不大(比如50亩),却因地权分散、地块细碎而难于经营。若能集中地权,将分散细碎土地集中连片,留村务农户可能要降低1/3的生产投入和减少一半的劳动投入。

集中地权的办法之一是将进城农户土地承包经营权通过有固定期限的合同流转出来。其存在的问题是,进城农户若进城失败,他们回村就无地可种。进城农户为了以防万一,倾向非正规、无固定期限地流转土地。


二、 农地“三权分置”

中国的土地制度是公有制,土地是生产资料,这一点很重要,后面我们要重点讨论。

我们先讨论当前为应对农民进城所产生的土地承包者与经营者分离的政策安排。当前,国家的应对之策是对农村土地进行“三权分置”,主要是将“承包经营权”分置为“承包权”和“经营权”。

之所以提出“三权分置”,是因为“随着工业化、城镇化的深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将土地流转给他人经营,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了大量新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、经营主体行使经营权的新格局”。

一般的“三权分置”策略是通过推动承包土地的农户将土地经营权流转给新型农业经营主体,新型农业经营主体享有土地经营权,“经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益”,并且“经承包农户同意,经营主体可以依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿”。问题是,承包土地的农户将土地经营权流转给新型经营主体往往只有较低租金,且租金一般一年一结清,承包土地的农户当然不愿意通过正规合同将土地经营权流转给新型经营主体,更不愿意新型经营主体对土地进行改造,因为一旦改造了,农户再收回经营权将很困难。

正因如此,“三权分置”在保护农民承包权和新型经营主体经营权之间存在着难以调和的矛盾。

“据第三次农业普查的数据,2016年,我国实际耕种的耕地面积为16.8亿亩,其中流转面积3.9亿亩,占实际耕地面积的23.4%。由此可见,76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营。”当前的现实情况是,农户家庭耕种自家承包土地并非全家耕种,一般是中老年父母种地,年轻子女进城务工、经商,通过家庭代际分工来获得务工和务农的两笔收入。土地主要是在亲朋邻里之间非正规地流转,正是这一土地流转形成了当前农村社会结构中十分重要的“中坚农民”。仅有少数耕地通过正规合同按固定期限流转给以大户为主的新型经营主体,并且这样一种有正规合同、固定期限的土地流转,多半有地方政府的推动,有国土整治项目的支持。更糟糕的是,从我们在全国调研的情况来看,虽然新型经营主体与农户签订了固定期限的正规土地流转合同,却仍然普遍存在流出土地农户毁约的情况以及更加普遍的资本跑路的情况。一旦资本跑路,流转土地农户就找地方政府要说法,地方政府就只好挪用惠农资金来安抚农民。“三权分置”保护土地经营权滋生了一种可能,即新型经营主体一年一付的土地租金,可用经营权来抵押,以及有学者还主张经营权物权化,这就可能产生新型经营主体跑路而承包权利益受损的情况。而如果要求新型经营主体一次性付清土地流转租期的全部租金,在农业利润空间本身就不大且农业风险还很高的情况下,新型经营主体又根本不可能获利。

小结一下,在农村城市化背景下,随着农地承包者与经营者的普遍分离,国家试图通过农地“三权分置”的方式,既保护农民的土地承包权又保护土地经营权,既让承包土地农民有保障,又让土地经营主体形成预期,发展现代农业。现实却可能是,亿万承包土地农户为了保障自己的土地权利,并不倾向用固定期限的正式合同流转土地。地方政府为了推动土地流转,往往会强势介入。到目前为止,真正通过正规合同流转的土地十分有限。

概括起来,“三权分置”主要是要解决两个问题:一是保护农民的承包权,其中最重要的是保证进城失败的农户有返乡种地的权利;二是将承包者与经营者分离以后的农地整合好,以便于生产经营,比如耕地连片成块、建设基础设施、方便农业投入等。

要解决以上两个问题,也许有一个很简单的办法,就是回归农地生产资料的性质,当前国有农场的土地制度安排就是一个典型。具体而言,国有农场土地国有,农场代行所有权。国有农场普遍实行租赁承包制,将土地租赁给农场职工,为了做到公平,一般都要保障每个农场职工相对平等的租赁权利。与农村体制不同的是,农场仍然强调土地是生产资料,具体表现在四个方面:其一,农场职工租赁农场土地必须承担土地租赁费;其二,租赁土地不得流转,职工只有耕种租赁土地的权利,不再耕种的租赁土地需退回农场,由农场重新进行土地招租,农场职工有优先租赁权;其三,农场租赁土地每隔几年调整一次,一般是五年调整一次;其四,农场对土地有较大的生产经营管理权限,比如对灌溉、病虫害防治,甚至播种季节、种植作物有统一要求。国有农场这样一种制度安排同时达到了三个目的:第一,所有农场职工都有同等的土地租赁权,只要他们愿意种地就可以获得土地,同时,他们进城务工、经商也没有后顾之忧,他们从城市回到农场,随时可以再从农场租赁土地耕种;第二,不种地的职工将土地退还农场,农场就可以按生产便利的原则安排土地重新招租,从而防止地块细碎以及地权分散造成的农业效率损失;第三,因为土地收取租赁费以及土地可以调整,就使得农场具有很强的统一经营能力,真正形成了“统分结合、双层经营”的体制。

正是因为农场保持了土地生产资料的性质,农场经营体制较好地解决了当前农村经营体制中存在的弊病,择要有三:一是真正保证了职工以土地作为生产资料进行生产的权利,其外出务工、经商,不再种地,将租赁土地退回农场,不外出或外出回来要种地可以随时租赁土地耕种(有时需要有一个周期,比如五年一调整,很多农场有一定的机动地,可以随时满足职工租赁土地的需求);二是地权相对集中以及经营户(农场职工家庭等)可以将租赁土地相对集中,对于降低生产成本、提高农业效率十分关键;三是农场具有相当强的统一经营能力,国有农场的农业社会化服务、抗旱排涝、病虫害防治,普遍比农村要好很多。

除此之外,农场还有两个优势:可以通过收取租赁费来均衡分配经营户(职工家庭)的权责关系,以及具有很强的对接国家资源的能力。以土地整理项目为例,国有农场普遍要比农村高效得多。这两个优势其实都在于农场具有高度的组织能力。

三、重新设计农村土地制度的可能性

回到农村集体土地制度,如果强调土地生产资料的性质,农村集体土地制度就可能大为不同。

当前农地制度强调两点:第一,集体所有的土地承包给全体村社集体成员,村社集体成员具有土地承包权,土地承包关系稳定且长久不变;第二,承包土地的经营权可以流转,获得土地经营权的新型农业经营主体,其土地经营权受到与所有权、承包权同等的保护,以提高土地经营效益。问题是,当前中国农地确权确地,具有土地承包权的农户同时也具有土地经营权,农户是否愿意将经营权转让以及能转让到什么程度,土地承包者都会依据个人实际来与土地流入方签订合同,无论如何,由承包权派生出来的经营权很难与承包权同等重要。在农业利润很少、土地租金普遍很低的情况下,土地承包者肯定不会在流转土地时给土地经营权以巨大权能。也就是说,新型经营主体即使流入了适度规模的土地,也往往面临地权分散、地块分散的困境,难以便利、高效地进行农业生产。

参照国有农场的机制,当前农村土地制度只要微调就可能极大地优化,其中的要点是将农地回归到生产资料,重建村社集体经营这个层次,并真正重建农村集体经济。有了农村集体经济,不仅可能顺利解决土地经营中的难题,而且可以将农民组织起来对接国家资源,建设农民自己的美好生活。

具体而言,当前农村土地制度安排需做出三点调整:第一,土地所有权、承包权、经营权分置,所有村社成员平等享有土地承包权,以及从土地中获取收益的权利;承包土地的农户,土地经营权不能流转,只能自种;不再耕种土地的农户仍然保留土地承包权,经营权退回村社集体,村社集体给予相应的土地租金补偿(类似返租)。第二,土地确权不确地,具体地块可以调整,每户所确土地承包面积不变。第三,村社集体收回的土地经营权,本村社农户有优先招标权。村社集体也有义务尽可能将招标土地集中连片,以便于农业生产。

在越来越多农民进城务工经商、不再种田的背景下,相应地,有越来越多的土地经营权退回到村社集体,村社集体将这部分土地经营权优先流转给本村社愿意种地的农户家庭。这样,村庄里就会同时有三种农户:第一种是留守家庭种地的中老年农民,他们主要耕种自家承包地;第二种是留守村庄种地的青壮年劳动力,通过优先流入外出农户退出的土地经营权而形成适度经营规模,变成村庄中的“中坚农民”;第三种是具有土地承包权却进城不再种地,将土地经营权退还村社集体同时从村社集体获取地租补偿,可以随时回村要地耕种的农户。进城农户越多,退给村社集体的土地经营权越多,村社集体就可以优先将这部分土地经营权流转给留村的青壮年农民,这部分青壮年农民就越可能在不离村的情况之下扩大农业经营规模,获得不低于外出务工的收入,成为“中坚农民”。进城不再种地的农民越多,他们让渡出来的农村获利机会(包括让渡出经营权的土地)就越多,村庄就可以容纳越多的“中坚农民”,从而保持村庄原住民的主体性,而不是由外来新型经营主体占有原住民的土地。只要本村的“中坚农民”仍在坚守,进城农民就可以随时退回农村,以及保持与村庄的血肉联系,留住“乡愁”。

这样一来,既可以保障农户的承包权,又可以保障经营者的经营权,同时可以从便利农业生产、提高农业效率等方面进行有效的地权整合和地块集中。更重要的是,因为农户经营权只能退回村社集体,村社集体可以通过地权整合和地块集中,优先将经营权向本村社集体成员流转,从而形成一个相当稳定的“中坚农民”群体。

在新时期,国家试图通过设计农地“三权分置”制度同时达到保障农民承包权与保护经营者的经营权的双重目标,以上设想有可能达到目标。

四、将农民组织起来

更重要的是,通过以上设想可以在两个层面将农民组织起来,而这两个层面都是通过“三权分置”来培养新型农业经营主体,化解农村城镇化背景下农业困境所不具备的。

这两个层面分别是:第一个层面,为所有农户提供集体层面的农业公共服务,比如土地集中连片、抗旱排涝、病虫害防治、机耕道修建以及统一机耕机收等;第二个层面,重在重新将农民组织起来,真正让农民成为建设其美好生活的主体。

第一个层面,解决农业生产中的共同生产和统一经营问题,可以在五个方面回应农户的农业生产需求。

其一,可以比较有效地解决农地细碎化的问题。主要是通过地块调整,尽可能做到一个农户一块地,让耕地连片成块,集中经营。其二,针对当前农村土地承包者与经营者分离,土地经营权过于细碎以及地块过于分散的问题,由村社集体统一(有偿)收回外出打工者退回的土地经营权,再按本村社成员优先原则进行土地经营流转的招标,可以将(有偿)收回的土地承包权按便利生产原则进行整合,从而防止当前农地流转中的无序问题。其三,可以为农户提供统一的产前、产中和产后服务,比如集体灌溉、机耕机收。其四,可以为退出土地经营权的农民保留承包权,提供退出经营权的补偿,以及提供随时返回农村种地的保障。正是因为退出经营权后有地租补偿,且仍然保留了承包权,可以随时要回经营权自行耕种,进城农户就会依据家庭实际情况进行理性决策,而不会为了保留返乡退路,不理性地抓住具体的土地,从而为依据农业生产需要进行土地整理提供了条件。其五,不再种地的农户退出的土地经营权为仍然留村种地的农户提供了扩大土地经营规模的机会,从而孕育出一批村庄中的新“中坚农民”。当前农村土地自发流转形成的“中坚农民”通过流入外出农户的土地形成了一定经营规模,这些“中坚农民”普遍存在流入土地地块细碎、地权分散的问题。新“中坚农民”则可以通过村社集体统一进行土地整理与招标来解决这一问题。

第二个层面,相对于具体的农业生产服务,新土地制度设计更重要的方面是以土地制度为基础,重建一个基于土地集体所有制而组织起来的机制。

具体来说,村社集体拥有土地的所有权,农户具有土地的承包经营权和土地收益权。农户承包土地只能自己经营,不能流转。自己不经营就要将土地退还给村社集体,获得村社集体的租金补偿。集体在村社集体成员优先的基础上将收回土地经营权公开招标,招标获得土地租金。这样,在农地制度安排中就涉及五个主体:村社集体、承包并经营土地的农户、退出经营权仍拥有承包权的农户、流入土地经营权的农户,此外还可能有外来流入土地经营的资本。主要是前面四个主体。

村社集体的土地面积是相对固定的,比如,一个村社集体有3000亩土地,全村有300户,那么,按人均分配到户,平均每户有10亩承包地。承包土地的300户中,有120户年轻人进城,年老父母种地,自家种自家地,既不流入土地,也不流出土地;有150户全家进城不再种地,将土地经营权共计1500亩退还村社集体,村社集体将这1500亩土地经营权分成30份成块连片的土地进行招标,村社集体成员优先。村庄有30户青壮年夫妻劳动力家庭通过招标,获得了每户50亩的土地经营权,加上自家10亩承包地,就有60亩成片连块、适度规模的土地,这个土地经营收入加上其他农村副业收入,可能让这些农户的家庭收入不低于外出务工水平的收入,从而成为农村“中坚农民”。

外出农户退回土地经营权,村社集体应当保留农户承包权,同时支付一定的地租补偿,比如每亩300元,村社集体再按照本村社成员优先原则将收回土地经营权流转给“中坚农民”,按每亩400元收取租金。这样就建立了一个基于土地经营权流转而来的村社集体制度。

国有农场体制不存在给退出经营权农户以地租补偿的机制,因为在农村取消农业税时,国有农场并没有取消租赁费,如前已述,当前国有农场仍然向租赁土地职工家庭收取土地租赁费。正是土地租赁费和按耕地面积收取的共同生产费,使得农场有能力为职工提供农业公共服务。

当前再向农户收取税费当然是不可能的,不过,国家有大量的农村转移支付资源,如果将一部分转移资源按承包耕地面积转移到村社集体,比如每亩300元,则3000亩耕地就可以有90万元国家转移的服务农业的资金,该资金只能用于为农业和农民提供公共服务,且必须要经由村民通过民主程序讨论决策。

将农民组织起来的一个基本前提是要让农民真正成为一个集体,这个集体有“算平衡账”的能力或权利。算平衡账就是算分配,其主要依据是劳动和生产资料的投入。具体而言,村社集体每年获得的总收入有四项:第一,国家按承包耕地面积给予的专项补贴,相当于国有农场向租赁农场土地职工家庭收取的租赁费(因为已经取消了农业税费,再向承包土地农户收取承包费已不可能,通过国家专项补贴来替代向农户收取承包费,可以为重建村社集体经济提供基础);第二,通过招标将不再种地的农户家庭退回村社集体的土地经营权流转出去,获得土地经营权的租金收入;第三,向种田农户收取共同生产费,据实收取;第四,村社集体提供各种农业有偿服务所得。

村社集体每年支出有三项:支付退出土地经营权农户家庭的土地租金补偿;进行农业共同生产服务的投入,包括劳动工资、管理费、购买设备、电费等;农业生产基础设施建设投资,包括农田整理等,这方面的大型工程项目可以申请政府立项,获得国家财政资源的支持。

这样一来,每年村社集体总收入减去总支出,就是每年的集体收入。集体收入可以用于分配,分配主要按土地权利进行,比如将村社集体全部土地承包经营权赋予权能分,土地承包权为每亩1分,经营权为每亩1分,若农户既承包又经营,则为每亩2分,村社3000亩承包耕地,可以获得6000分的分配总分。再依据村庄具体承包经营情况,将分配总分计算到每一个农户,比如有一个“中坚农户”经营60亩土地,其中10亩为自己承包地自己耕种,可以获得20分,另外流转50亩土地经营权,可以获得50分。一个有10亩承包地的农户,全家进城将土地经营权流转出去,就只能获得10分。如果全村当年总收入减去总支出的节余有60万元,这60万元就是集体收入。按全村6000分的分配总分计算,每分的赋值就是:60万元÷ 6000分=100元/分。一个有70分的“中坚农民”就有7000元的年终集体分配收入,有10分的进城农户就只有1000元的年终集体分配收入。反之亦然,即超支了也要分摊。

建立以上集体经济分配机制的关键不是能分配到多少收入,而是形成村庄内的利益关联机制。只有建立了基于利益分配的利益关联机制,村庄民主决策才能真正落地,村民也才会真正介入到村庄事务中,成为村庄事务的主体,农民也才可能借此组织起来。

基于土地权利进行分配,形成责权利的平衡机制,将农民组织起来,有可能激活村庄的各种关系,建立与村社集体的利益联系,促使所有村民关注村社集体,形成农民的主体性,只有这样,农民才会具有解决农业生产和农村生活中遭遇各种难题的积极性与主动性。

五、扩展性讨论

基于土地权利设置而建立起所有农户家庭与村社集体的利益联系,将农民组织起来,在当前快速城市化和国家大量向农村转移资源的背景下,就可能具有更为重大的意义。

有一个显而易见的事实,就是仅靠单家独户的农户力量很难达到“治理有效”。如前已述,在农户土地经营规模很小且土地细碎的情况下,“一家一户办不好、不好办、办起来不合算”的事情需依靠农民组织起来。同时,无论是从农村提取资源还是向农村转移资源,国家都无力直接对接分散的亿万小农户。分田到户以后,国家向农民收取农业税时缺少组织抓手,“收粮派款”很快引发各种矛盾,三农问题演变成党和国家工作的重中之重。当前国家向农村转移资源的难度不低于向农民收取税费,道理同样在于国家无法直接面对分散的亿万小农户。因此,将农民组织起来,国家向农村转移资源支持农业农村发展才有抓手。

当前国家向农村转移资源主要通过两种方式:一种是“项目制”,由国家部办委局通过“条条”直接为农民建设基础设施或提供公共服务;一种是通过“一卡通”直接将国家资源发给农户。两种方式的共同点都在于不通过村社集体组织及村社集体,原因是为了防止村社组织截留资源,改变资源用途。问题是,这样的资源输入虽然提高了农村基础设施条件和公共服务水平,却没有同时提高农民的组织能力,更没有激发农民自己建设美好生活的动力。相反,倒是农民普遍产生了“等靠要”思想。在中国农村情况千差万别、农民需求差异极大的情况下,缺少了农民的组织,国家资源输入农村的效果就要大打折扣。而一旦农村建立了前述基于土地权利设置形成的村社集体,国家向农村的资源转移就可以通过村社集体来对接。一个具有利益再分配能力或可以“算平衡账”的村社集体,应该具有很强的对接国家资源的能力。

村社集体经济一旦被激活,这个村社集体就可以向各方面延展形成影响力,举两个例子:第一个例子是借村社集体再分配的能力,建立“村庄内置金融”。“村庄内置金融”是李昌平发明的一个概念,在实践中已有一些成果,其中的关键是将集体资金借贷给本村农民,收取一定利息,比如10%的年息。一方面村庄总有农户需要借贷进行生产,另一方面,每个农户都可以以自己的土地权利作为抵押担保,村庄集体就可以获得相对稳定的利息收入,以此提高村社组织能力。第二个例子是将农村老年人组织起来。在当前农村的农业机械化的条件之下,农业生产主要是田间管理,身体健康的老年人完全可以继续从事农业生产。农业生产具有很强的季节性,老年人农闲时间很多,将老年人农闲时组织起来进行文化活动,就可以极大地提高老年人的幸福指数。比组织文化活动更重要的是组织养老互助,比如由相对年轻的老年人照料生活不能自理的老年人,并通过“实践银行”形成“道德券”等计分,被照料老人的子女承担部分费用,国家提供部分补贴,村社集体组织和支持老年人互助,就可能在农村形成一个相当有效的互助养老体系。


六、结语

在快速城市化背景之下,大量具有土地承包权的农户家庭进城,造成土地承包权与经营权的分离。通过重新对土地所有权、承包权和经营权赋权,以此再造村社集体经济,激活农民主体性,重建农村组织体系,是当前农村工作尤其是实施乡村振兴战略的基础性工程,应当引起理论界和政策部门的高度重视。

本文只是一个设想,权作抛砖引玉。

责任编辑:cyj


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