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中国社区建设的历程、演进与展望

2019-08-14 13:33:29 作者:向德平、华汛子

中国社区建设的历程、演进与展望

向德平、华汛子

《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第3

 

 

摘要:中国的社区建设经历了社区服务、社区建设试验探索、社区建设全面深化、社区治理等发展阶段。中国在社区建设的过程中,不断促进社区治理方式由政府管理向协商共治转变、社区服务内容由政务向居务转变、社区参与由被动向主动转变、社区联结由松散向紧密转变。在未来的发展中,社区建设应积极应对“个体化”、“异质化”以及居民需求“多样化”带来的挑战,以重塑公共性为目标,推动居民自治、培育社区精英、完善社区服务、实现协商共治。

 

关键词:社区建设;社区治理;社区服务;社区参与;社区联结

 

 

一、导论

 

德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中,阐明了人类群体生活的两种理想类型。共同体是建立在本质意志之上的有机团体,血缘、情感、伦理是共同体的连结基础,人们在此基础上形成相互信任、亲密无间的关系。传统乡土生活形态便是“共同体”的真实写照。社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。以帕克为首的美国芝加哥学派注重区位对于人类组结方式和行为活动的影响,将社区发展为一个实地研究的单位和一种研究方法,社区研究逐渐成为一门新的社会学分支。中文社区一词由费孝通、吴文藻等人从“Community”转译过来,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区具有地域性、功能性、情感性的特征,地域性是指社区居民居住的空间范围,功能性是指社区需要具备某些特定的功能以满足居民生活需求,情感性是指居民在同一空间中通过交往与互动形成的某种情感认同。

 

在现代化的趋势下,传统意义上的共同体不断被侵蚀,社区建设就是要在开放、流动的社会中重构社会关系,培育“共同体”精神。一些学者从不同的视角对中国社区建设进行研究。张勇梳理了中国社区建设的历程,指出中国城市社区建设经历了政权重建时期、“单位—街居”制时期、社区服务时期、实验探索时期、示范推进时期、深化提升时期等阶段。在此过程中,社区建设的地位不断提升、内容逐渐完善、主体日趋多元[5]。张必春将中国社区建设历程划分为政府包办型服务、给予型服务和增能型服务三个阶段,认为社区居民的主体性在社区建设的进程中逐渐生成并不断增强。唐忠新总结了中国城市社区建设的主要特征,强调中国城市社区建设的运行机制是党委、政府主导,社会广泛参与。于燕燕认为,中国的社区建设呈现出社会性、群众性、地域性、综合性、计划性的特征。黄晓星认为,社区治理是城市社区建设的方向,其中,社会服务、居民自治和社区协商是中国城市社区治理的重点。既有研究为本研究奠定了坚实的基础,本文在已有研究的基础上,从整体上分析中国社区建设的背景、历程、演进、挑战与展望。

  

二、中国社区建设的背景

 

研究中国的社区建设,就必然要提及中国的社会变迁。中国社会经历了从“乡土中国”到“单位中国”再到“社区中国”的变迁。

 

传统中国社会是一个“乡土社会”,在血缘、地缘基础上形成的村落是乡土社会的基本组织形态。村落里的人们依靠土地生活,通过农业生产获取基本的生活资料,实现物质层面上的自给自足。村落中以家族伦理为核心形成稳定的社会网络与共同体规范,既对人们的思想与行为产生较强的约束力,也是人们情感的重要依托,在物质生活与精神生活两个层面满足人们的需求。

 

从新中国成立到改革开放之前,“单位制”是中国城市基层管理的重要组织形式,“人民公社”则是农村基层管理的重要手段。在城市,单位作为国家集中分配、控制社会资源的重要载体,既是其成员实现社会化的唯一通道,也是为其成员提供教育、卫生、文化等公共服务的重要主体,个体对单位具有强烈的依附关系。单位制社区的成员在高度统一的生产生活空间中,互动频繁、相互了解,形成了具有极强同质性的关系网络和社区文化。农村则实行人民公社制度,国家通过土地等生产资料集体化等手段使农民对集体产生极强的经济依附,并通过强制性的户籍制度控制人口流动。在这一时期,单位和集体实现了对社会的覆盖与替代,社区作为社会基础单元的功能被消解。

 

改革开放以后,中国进行经济体制改革,社会结构随之发生巨大变化,“单位制”、“人民公社”等政社合一的社会组织形式逐渐瓦解。单位成为具有独立发展使命与目标的组织,原本由单位承担的住房、教育、文化、医疗、养老等服务职能逐渐向社会转移。户籍制度以及人事制度改革将劳动力推向市场,个体对于单位、集体的依附关系减弱,大规模的社会流动开始出现,大量“单位人”转为“社会人”,大量农村人口涌入城市。住房商品化使居住在同一社区的人不再是具有地缘、血缘抑或是业缘关系的熟人,而是来自四面八方、五湖四海的陌生人。在由陌生人组成的社区中,个体之间的利益、情感联系较弱,“原子化”“碎片化”不断侵蚀着社区的共同体精神。社区作为个体的生活场域以及社会的基础单元,必须承担起管理与服务的职责,满足个体多方面的需求。社区的功能与意义日益凸显,社区建设势在必行。

 

社区建设对于个体、社会都将具有重要意义。在个体层面,社区建设能够提升居民生活质量,增强居民满足感与获得感。在社会层面,社区建设能够维护社会稳定,化解社会风险。社区建设主要包括三个方面的内容:其一是完善社区治理结构,加强社区组织建设,凝聚社区内部各方力量,推动社区多元主体共同解决社区问题;其二是建立社区服务体系,提升社区社会服务能力,使社区能够承担企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能,满足社区居民的社区服务需求;其三是培育社区“共同体”精神,改变现代社区中居民之间冷漠的情感状态,提升居民参与社区事务的意识与能力,增强居民对社区的认同感和归属感,打造和谐温情的社区氛围。

  

三、中国社区建设的历程

 

新中国成立以后,党和国家的工作重点从农村转向城市。新中国成立至改革开放的30年,中国构建起区、街道、居委会三级城市基层政权组织体系,城市居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷等工作,为社区建设的产生奠定了基础。真正意义上的社区建设开始于改革开放以后。根据不同阶段社区的建设内容及特点,可将社区建设历程分为以下几个阶段:

 

社区服务阶段(20世纪80年代中后期—1990年)。这一阶段,社区建设以社区服务为核心。1986年民政部首次把社区概念引入城市管理,提出要在城市中开展社区服务工作。1987年,民政部召开全国城市社区服务工作座谈会,提出城市社区服务应从老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务做起。19899月,民政部在杭州召开全国城市社区服务工作会议,要求在全国普遍开展社区服务工作。这一时期,中国的社区建设以社区服务为主,以民政服务为重点。中国在开展社区服务的过程中,不断扩大服务对象、扩展服务内容,社区服务对象由民政对象扩大到全体居民,社区服务内容也不再局限于民政服务内容。

 

社区建设试验探索阶段(1991—1999年)。这一阶段,中国政府提出社会建设的概念,并开始进行社区建设。1991年,时任民政部部长崔乃夫指出:社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措,是建立小政府、大社会的基础工程。”1998年,民政部基层政权建设司变更为基层政权与社区建设司,社区建设被纳入国家行政职能范围。1999年,民政部制定《全国社区建设试验区工作实施方案》,明确了社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤以及工作内容。这一时期中国社区建设突破了社区服务的范畴,具有了更丰富的内涵与内容。上海、青岛、南京、杭州等城市积极探索社区建设的路径,初步积累了社区建设的经验。

 

社区建设全面深化阶段(2000—2009年)。这一阶段,社区建设在全国范围内正式推广,社区建设的核心工作为创新社区管理体制、构建新的社区组织体系。200011月,中央办公厅、国务院办公厅转发《关于在全国推进城市社区建设的意见》,明确社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程,推动各地区将社区建设纳入国民经济与社会发展计划。2001年,社区建设被列入国家十五计划发展纲要。2006年,党的十六届六中全会第一次提出了农村社区概念,开始在全国范围内推进农村社区建设。2009年,民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》,确定建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标,统筹推进城乡社区建设。同年,民政部授予500个社区为全国和谐社区建设示范社区

 

社区治理阶段(2010年至今)。这一阶段,社区建设的重点在于构建城乡社区治理体系,提升城乡社区治理能力,打造共建共治共享的治理格局。社区治理是社区建设的新阶段,是国家治理的重要组成部分。201211月,党的十八大报告指出:要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。”20157月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》,明确要开展形式多样的基层协商,推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化20176月,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出,完善城乡社区治理体制,努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。201710月,党的十九大报告提出,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动

  

四、中国社区建设的演进

 

通过梳理社区建设的历程,可以发现,中国政府在社区建设中不断推动社区治理方式由政府管理向协商共治转变、社区服务内容由政务向居务转变、社区参与由被动向主动转变、社区联结由松散向紧密转变。

 

第一,社区治理方式由政府管理向协商共治转变。改革开放初期,中国政府在社区建设中处于主导地位。伴随着城镇化的快速推进,中国的社区数量急剧增加,社区管理工作愈发繁杂,社区矛盾日益凸显,居民物质文化需求不断增长,政府单一主体无法包办所有的社区事务,诸多社区事务都需要社区内外的多主体相互配合、共同协商,利用多种资源与手段来解决。20117月,《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》出台,文件强调党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。这表明,中国社会管理开始了社会化的路径。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。“治理”强调多元主体民主、参与式、互动式管理,而不是单一主体管理。20176月,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出:2020年,基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。全国各地城乡社区积极推动社区多元主体的协商共治,集中多方资源解决社区问题、化解社区矛盾。从政府管理向协商共治转变,既体现了中国市场力量和社会力量不断觉醒与独立,能够有效参与社会建设,也体现了中国不断提升国家治理水平,推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

 

第二,社区服务内容由政务向居务转变。在过去的实践中,中国的社区服务呈现出“行政化”和“慈善化”两种特征。“行政化”体现在社区居委会将主要精力放在完成政府下派任务上,对于居民诉求重视不够,部分工作人员服务意识淡薄,导致居民与居委会的联系不紧密。“慈善化”体现在很多社区居委会片面地将社区服务理解为逢年过节慰问居住在社区的残疾人、老年人、贫困户等特殊群体。事实上,社区服务的对象不仅包括民政帮扶对象,社区服务的内容不仅是落实政府的任务。社区服务的对象应该是全体社区居民,社区服务的内容应坚持居民需求导向,社区服务的方式应该更加专业化、精细化。2006年,国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》,强调大力推进社区公共服务体系建设,充分发挥社区居委会在社区服务中的作用,鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务2009年,民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》提出,进一步完善以民生需求为导向的新型社区服务体系20176月,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出:提高社区服务供给能力。在现有的实践中,部分社区居委会准确把握社区居民的需求,为其提供具有针对性和专业性的服务。例如,社区居委会针对老旧无物管小区,重点解决居民关心的车位划分、电梯加装、治安维护、垃圾清理、邻里纠纷等问题;针对新建商品房小区,重点开展党建、志愿服务、文化宣传等活动,增强社区的凝聚力;针对村改居的社区,重点做好心理建设和生产生活技能培训,推进“村民”向“居民”的身份转变;针对新农村社区,重点考虑农户生计问题,降低农户的生计风险。与此同时,社区居委会不断丰富服务内容,满足社区不同群体的需求,比如为社区儿童及其家庭开展阅读、绘画等益智类亲子活动;为社区老年人提供志愿服务、开展文娱活动;为社区特殊群体提供日常照护、心理疏导、能力建设等服务。随着社区服务专业要求不断提高,越来越多的社区引进社工机构,为居民提供专业化的服务。从政务向居务的转变,体现了社区建设观念的转变,只有真正解决居民的问题、满足居民的需求、维护居民的切身利益,才是真正地为居民服务,才能培养居民的信任感。

 

第三,社区参与由被动向主动转变。社区参与通常肩负着实现社区自治、促进民主政治发育的理想主义使命。中国不断探索社区居民参与社区治理的路径,推动参与式社区治理模式的形成与完善。2009年,民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》,积极探索业主自治与居民自治的有效衔接,引导社区居民以理性合法的形式表达利益诉求,维护自身的合法权益。2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》指出,社区居民委员会要依法组织居民开展自治活动。20157月,《关于加强城乡社区协商的意见》指出:“提升城乡居民参与协商的能力……引导群众依法表达意见,积极参与协商。”20176月,《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出:凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷,原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头,组织居民群众协商解决。由此可见,参与社区协商是居民社区参与的重要组成部分,居民通过社区协商表达自身诉求,影响社区公共政策的制定与执行,维护好自身利益。居民参与的途径、方式日趋多元化、多样化,社区党组织、社团组织、志愿组织为居民参与社区建设提供了重要的平台,网络技术的运用使得居民参与的方式更加灵活、便捷。居民社区参与途径的丰富、形式的多样以及效果的提升,极大促进了居民的社区参与从消极被动走向积极主动。

 

第四,社区联结由松散向紧密转变。“社区联结”强调在互动基础上形成紧密的关系。现代社会呈现出碎片化”“原子化的状态,居民之间的情感联系较为薄弱,社区公共精神、公共文化难以培育,个体的幸福感与安全感降低。中国在社区建设中注重培育社区居民之间的情感,增强社区成员的互动与交往,将社区建设成充满温情的家园。2000年,《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出:“社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区作为生活的载体,不仅具有地域性、功能性的特征,还具备情感性的特征。构建生活共同体就要建立社区居民之间的情感纽带,增强社区认同感和归属感,使居民在生活共同体中获得情感支持。党的十六届四中全会明确提出了“构建和谐社会”的思想。2009年,民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》,强调要把城乡社区全面建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体2013年,习近平总书记指出,社区建设要与邻为善、以邻为伴。中国在社区建设中积极探索邻里之间、社区各主体之间的利益、情感联结点,力图改变社区碎片化、原子化的状态,提升社区的凝聚力和归属感。

  

五、中国社区建设面临的挑战

 

经过不懈的努力,中国逐渐探索出了适合自身发展的社区建设路径。随着经济社会的发展,中国社会呈现出一系列张力与矛盾,给社区建设带来了诸多挑战。

 

首先,“个体化”产生的社会风险与维护社区的和谐稳定之间存在巨大张力。

个体化的浪潮将个体从传统社会形式和义务中脱离出来,个体拥有多元、自主的选择,但与此同时,个体也面临新的危机和风险。在个体化的社会中,社会联结形式弱化,而新的组织化的诉求表达机制与公共参与机制尚不健全,个体成为社会风险的承担主体。社区作为个体最主要的生活空间,是风险爆发与风险承担最集中、最基础的单元。怎样克服复杂多元的社会风险,是社区建设面临的巨大挑战。

 

其次,居民多层次的服务需求与有效供给能力不足之间存在深刻矛盾。社区对于居民而言,不仅是一个居住空间,更是一个生活场域,社区应该为居民提供良好的生活环境。伴随着居民生活水平的提升,居民对社区的服务供给能力提出了越来越高的要求。而在中国大部分地区,由于硬件设施、专业能力、服务水平等诸多因素的限制,社区难以提供内容丰富、形式多样且品质优良的服务项目。如何提升社区服务供给能力,如何协调与监督社区内部不同的服务供给主体,如何调动更多的社会力量参与到社区服务,从而满足居民高品质、多层次的服务需求,是社区建设必须面对与思考的问题。

 

再次,社区成员异质性与社区公共性之间存在内在冲突。在市场化、城镇化快速推进的背景下,社会流动的速度较快、规模较大,社会分化日益加剧,社区成员之间的异质性增强、社区公共性减弱。社区成员的异质性具体表现为居民在思想观念、文化背景、经济收入、社会地位、生活方式等方面都不尽相同。人类具有“同质交往”的本性,个体间的异质性带来了社区的“原子化”“隔离化”,影响整个社区凝聚力以及社区认同。但是,社区作为居民生活的公共空间,应该增强公共性。社区既要为居民提供公共产品,还应建立起公共精神、公共道德,从而减少不同观念、不同偏好、不同习惯的个体共享公共空间带来的冲突与矛盾,尽量避免“异质性”对“公共性”的侵蚀。现代社会愈发多元与复杂,如何调和“异质性”与“公共性”之间的矛盾,是社区建设的重大挑战。

 

六、中国社区建设的展望

 

社区建设是一个持久的过程,在未来的发展中,应积极应对“个体化”、“异质性”以及居民需求“多样化”带来的挑战,以重塑社区公共性为目标,推动居民自治、培育社区精英、完善社区服务、实现协商共治。

 

推动居民自治。居民是社区的主人,居民要主动参与社区事务,实现“自我管理、自我教育、自我服务”。从制度设计上看,居委会、村委员是基层群众自治组织。但从实际运行的情况看,基层群众自治仍是一项处在培育过程中的基层民主形式,对于行政力量存在着相当程度的依赖。在社区建设中要厘清政府管理与群众自治的边界,促进政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。同时,应不断培育居民自治意识,提升自治能力,引导成立文化艺术类、志愿服务类等各种类型的自治组织,更大范围地联结社区居民、丰富居民生活、提升社区凝聚力。居民自治有利于将“原子化”的个体组织起来,培育居民的社区归属感和认同感,降低“个体化”带来的社会风险,有利于社区不同群体表达自身诉求、维护自身权利,克服“异质性”带来的冲突,有利于充分发挥居民在社区中的主体作用,推动居民从被动走向主动。

 

培育社区精英。居民自治不可能一蹴而就,在实现居民自治的过程中,一定要重视社区精英的力量。社区精英是指具有较强的公共意识和参与意识,实际参与社区公共权力的分配与运行,对社区公共事务产生影响力的人。按照资源类型,社区精英可分为党政精英、经济精英、社团精英、专业精英四个类型。从功能上讲,社区精英是联结居民、表达居民利益诉求的重要载体。培育社区精英,就是带动社区中有意愿、有能力的居民参与到社区建设中,并以此带动更多的居民参与社区建设。精英治理是政府主导治理模式向居民自治模式转变的过渡模式,精英治理最终是要走向居民自治。

 

完善社区服务。当前,人民群众的物质文化需求呈现出多样化、多层次的趋势,这给社区服务提出了更高的要求。社区建设应不断丰富社区服务内容、创新社区服务方式,提升社区服务供给能力。社区服务能力与国家、社会公共服务能力密不可分,在今后的发展中,既要从宏观层面提升国家、社会的公共服务能力,还要从微观层面提升社区居委会、业委会、物业、社团组织、社工机构等社区多主体的服务能力。在提供社区服务的过程中,要树立公民导向,明确社区服务是居民基于公民身份和资格而应享有的,避免社区服务出现行政化、慈善化的倾向。与此同时,要鼓励和引导市场主体参与社区服务,在保证社区服务“福利性”的同时,不排斥其“市场性”。社区服务的完善,能够提高居民生活质量,提升居民的满足感与获得感,应对居民需求“多样化”带来的挑战。

 

实现协商共治。多元主体协商共治能够为社区建设凝聚多方力量、整合多方资源、协同多种机制,解决社区内部的复杂问题。在协商共治的框架下,社区居委会、业委会、物管公司、社团组织、社工机构等多元主体平等地进行对话、竞争、合作,针对社区的具体问题,共同协商解决方案,防止因主体力量不对等导致部分主体权益受损,预防冲突与对抗,缓解各类社区矛盾。协商共治不仅有利于明确社区各主体责任、提升各主体议事能力以及回应居民需求的能力,维护社区公共利益,还有利于加强各主体间的沟通与联系,避免各主体间的利益分化和社区治理结构的碎片化,形成治理合力。

 

责任编辑:zh


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