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社会工作

社会工作参与社会救助的模式建构

2017-09-04 10:51:45 作者:马凤芝

社会工作参与社会救助的模式建构

马凤芝



原文载于《国家行政学院学报》2017年第4期。


摘要:社会工作参与社会救助是摆在我们面前的一个全新课题。根据《暂行办法》和《意见》的要求,针对我国社会救助与社会工作发展的现状,并参考社会工作参与社会救助的国际经验,我国社会工作参与社会救助可以尝试采取整合模式、分离模式或混合模式。无论采取何种模式,均需要加强以证据为本的实践和研究,推进《暂行办法》和《意见》的实施和落实,建构中国特色社会工作参与社会救助的模式,为国际社会提供和积累社会工作参与社会救助的新鲜经验。

【关键词】 社会救助; 社会工作; 整合模式; 分离模式; 混合模式   




一、引    言


2014年我国颁布的《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定,县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用,为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。2015年民政部和财政部联合下发的《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》(以下简称《意见》)在《暂行办法》基础之上又增添了为社会救助对象提供资源链接服务和宣传倡导服务,并提出建立健全社会工作服务需求发现报告机制、社会工作服务承接机制,以及社会工作服务转介机制。

与我国以往的社会救助政策相比,《暂行办法》和《意见》的最大亮点是把社会工作服务机构和社会工作者引入社会救助领域。我国的社会救助从一开始就将社会工作排除在外,主要由政府承担责任,且以直接的现金救助为主,忽视了社工服务的价值和功能,使得政府救助仅关注物质层面的帮扶,少有心理抚慰,救助对象的发展问题无暇顾及,贫困家庭的生活质量难以提高。《暂行办法》颁布以来,虽然有一些学者开始探讨把社会工作引入社会救助领域,但许多研究都主要针对社会工作介入社会救助的必要性和主要服务内容,鲜有从社会政策执行的角度讨论把“服务保障”和“经济保障”结合起来的研究。从这种意义上来说,如何把“服务保障”和“经济保障”结合起来是摆在我们面前的一个全新课题。

本文根据《暂行办法》和《意见》的要求,针对我国社会救助与社会工作发展的现状,并参考社会工作参与社会救助的国际经验,建构我国社会工作参与社会救助的模式,以推进《暂行办法》和《意见》的实施和落实。由于《暂行办法》所规定的社会救助涉及最低生活保障、困难人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等,不但内容较广,且各种救助亦具有自身特点,本文从重要性和行文方便的角度选择以城市最低生活保障为案例来建构我国社会工作参与社会救助的模式。


二、社会工作参与社会救助的三个模式


从社会工作参与社会救助的国际经验来看,社会工作参与社会救助理论上至少有三个模式。麦肯泰尔和霍沃思(McEntire,Davis and Haworth,Joanne)指出,经济援助的功能实际上与社会服务的供给的联系程度,将取决于行政机构所采取的组织结构。这至少有三种可能的选择:第一,把两种功能安排在同一个行政管道里,并由同一个社会工作者面向服务对象执行;第二,用分离的管道、由分离的工作人员,但配合必要的沟通,来组织这种运作;第三,作为一种内在的中间可能性,两种功能可以在同一管道里、在同一个基层督导者之下,但每个功能由不同工作者负责来实施。本文基于麦肯泰尔和霍沃思提出的这三个理论模式,并结合我国社会救助与社会工作发展的现状,把我国社会工作参与社会救助的模式建构如下:

(一)整合模式

社会工作参与社会救助可选择的第一个模式是整合模式(integrated delivery of services)。所谓整合模式,是指在社会救助过程中把经济援助和社会服务两种功能安排在同一个行政管道里,并由同一个社会工作者面向社会救助对象来实施。或者从社会救助对象接受服务的角度来讲,是指社会救助对象在接受服务过程中,只与一个既处理其收入维持(income Maintenance)方面,又处理他们的就业与训练方面的工作者一道工作。由此可见,尽管这两则定义对整合模式的描述角度有所不同,但它们一致强调经济援助和社会服务两种功能是整合在同一个机构、同一个社会工作者身上的。

我们所建构的社会工作参与社会救助的整合模式,就是这样一种把经济援助与社会服务两种功能集中在某一个机构、某一个(或若干个)社会工作者身上的模式(见图1:整合模式)。具体来讲,在这个模式中,街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)是整合的焦点和平台。其按照《暂行办法》和《意见》的要求,履行如下职责:(1)通过统一受理社会救助申请的窗口,及时受理、转办申请事项;(2)对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在社区公示后报县级人民政府民政部门审批;(3)对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查;(4)除这三项传统的经济保障职责外,他们还要面向社会救助对象发挥社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务功能。

图1  整合模式(略)

这个模式的关键,是要对街道办事处的社会救助经办机构或经办人员进行彻底改造,使社会救助经办机构变成以社会工作为主体专业技术岗位的机构,使经办人员变成符合资格要求的社会工作者。只有如此,他们才能同时承担起两种功能,既提供经济援助,又提供社会服务。在改造过程中,县级以上地方人民政府应支持在街道办事处设立以社会工作为主体专业技术岗位的社会救助经办机构,并通过以下两种办法完成社会工作岗位的改造升级:一方面可以采取培训原有“存量”(经办人员),使之胜任社会服务的办法;另一方面可以采取向社会工作服务机构购买岗位,社会工作服务机构向社会救助经办机构派出社会工作者的办法。

作为社会工作参与社会救助的一种可选择的模式,这种整合模式有其优点:第一,整合模式具有使社会救助对象摆脱依赖、实现自立的潜力。美国1962年《社会保障法》修正案最初的基本原理是,由受过训练的社会工作者提供服务,将使社会救助对象康复和自立,进而减少依靠福利过活的人的数量和社会救助的支出。第二,在整合模式中,由社会工作者接待社会救助申请人或受理社会救助申请人的申请,社会工作者会对社会救助申请人的环境获得一个整体性看法,并把核心的个案管理活动作为一个整合的整体去满足社会救助对象的需要。第三,在整合模式中,由于社会工作者一个人负责社会救助对象的所有方面,所以至少对社会救助对象来讲,协调社会救助系统内部广泛的要求与服务会变得更容易。第四,整合模式能够使社会工作者在讨论社会救助过程中显示出对社会救助对象的关心,并对问题做出回应。第五,在整合模式下,可能会有更多的社会救助对象对社会服务提出要求,以及对社会服务更满意,有助于疏通社会工作服务机构(社会工作者)参与社会救助的渠道。

当然,整合模式也可能存在一些不足:第一,在整合模式中,追求公平正义的社会工作者有可能会批准那些不拥有法定权利的人享受社会救助待遇,造成社会救助资源的滥用。第二,在整合模式中,社会工作者需要进行家访,了解社会救助对象的经济状况和社会服务需求,这可能会导致侵犯社会救助对象的隐私。第三,在整合模式下,社会救助对象接受社会服务倾向于成为获得经济援助的一个条件。由于社会工作者对经济援助拥有酌情控制权,他们有强迫社会救助对象接受社会服务的风险,而且还会破坏社会工作的专业助人关系。第四,除非假定确认社会救助申请人资格的决定要求具有与从事治疗性社会服务一样程度的专业特长,那么把经济援助与社会服务两种功能在同一个岗位上结合起来就是对稀缺的专业人员时间的浪费。第五,在整合模式中,倘若“社会工作者”不是符合资格要求的社会工作者,那么他们将不知道寻找什么,或如何面对他们所观察到的社会救助对象身上的问题,并不能达成使社会救助对象摆脱依赖、实现自立的目的。

(二)分离模式

社会工作参与社会救助可选择的第二个模式是分离模式(separation of delivery of services)。所谓分离模式,是指在社会救助过程中,把经济援助和社会服务两种功能用分离的管道、由分离的工作人员,但配合必要的沟通,来组织这种运作。或者从社会救助对象接受服务的角度来说,是指社会救助对象在接受服务过程中,分别与两个分离的工作人员互动:一个是处理福利资格和报酬议题的工作人员,另一个是处理就业与训练的工作人员。可见,这两则定义对分离模式描述的角度也有所不同,但他们亦一致认为经济援助和社会服务两种功能是通过两种管道或两部分工作人员实现的。

我们所建构的社会工作参与社会救助的分离模式,即是这样一种把经济援助与社会服务两种功能分别放在某两个(或多个)机构、经过必要的沟通(转介),由这两个(或多个)机构的工作人员分别运作的模式(见图2:分离模式)。具体来讲,在这个模式中,由县级以上地方人民政府、街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)、居民委员会等构成的体系属于社会救助的行政管道,由社会工作服务机构(社会工作者)构成的体系属于社会救助的社会服务管道。其中,分离的焦点集中在街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)和社会工作服务机构(社会工作者)之间的分离。街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)根据《暂行办法》和《意见》的要求,主要履行如下职责:(1)通过统一受理社会救助申请的窗口,及时受理、转办申请事项;(2)对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在社区公示后报县级人民政府民政部门审批;(3)对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。社会工作服务机构(社会工作者)依据《暂行办法》和《意见》的要求,面向社会救助对象主要发挥社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务功能。

图2  分离模式(略)

与整合模式相比,这个模式并不需要对街道办事处的社会救助经办机构或经办人员进行彻底改造。其关键表现为,要在由县级以上地方人民政府、街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)、居民委员会等构成的社会救助的行政管道和由社会工作服务机构(社会工作者)构成的社会救助的社会服务管道之间建立起必要的“机制和渠道”。这些机制和渠道主要包括:一是在县级以上地方人民政府和社会工作服务机构之间建立起“购买服务”的机制和渠道。关于这个机制和渠道,我国已经出台了若干相关政策,只要县级以上地方人民政府认真贯彻执行即可,难度不太大。二是在街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)和社会工作服务机构之间建立起“双向转介”机制和渠道。相比较前一个机制和渠道来讲,建立这个机制和渠道的难度较大。如果说社会工作服务机构(社会工作者)把前来求助的有经济保障需要的服务对象转介给街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)或居民委员会比较容易的话,那么如何在街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)和社会工作服务机构之间实现对有社会服务需要的社会救助对象的有效对接则比较困难。破解这个难题的做法似乎有二:一是由街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)告知社会救助申请人辖区内社会工作服务机构信息,再由社会救助申请人自行前往社会工作服务机构求助,社会工作服务机构(社会工作者)视情况提供社会服务。二是由街道办事处(社会救助经办机构或者经办人员)把社会救助申请人的名册(或疑似有社会服务需要的社会救助申请人的名册)转交给社会工作服务机构,再由社会工作服务机构的社会工作者继续跟进,并提供社会服务。

从逻辑上来讲,分离模式是在对整合模式的反思基础上发展出来的。因而,整合模式的缺点正是分离模式要克服和扬弃的。具体来讲,分离模式的优点表现为:第一,分离模式具有减少社会救助对象数量和因而减少公共支出数量的潜力。美国1967年《社会保障法》修正案之所以把经济援助与社会服务两种功能分离,最重要的目的之一就是想抑制社会救助对象数量和公共支出数量不断地增长。其要求各州通过建立决定福利资格和提供社会服务的分离的前线机构(line agencies),重新组织其福利计划的行政,并用使“失依儿童家庭援助”付款误差最小化的目标取代了前10年的使社会救助对象康复的目标。第二,分离模式解除了社会工作者在整合模式下既提供经济援助又提供社会服务的“救济的沉重负担”,使经济援助人员和社会工作者分别专门从事一项工作,并能使社会工作者发展出清晰的(和通常更受尊重的)专业身份。第三,由于分离模式把经济援助与社会服务分开,社会工作者不再对社会救助对象是否能够享受经济援助行使酌情权,从而避免了社会工作者强迫社会救助对象接受社会服务的风险,以及破坏二者之间专业关系的风险,使社会救助对象接受社会服务成为他们自己的一个自主选择。

分离模式的缺点主要表现在:第一,分离模式难于达成令社会救助对象摆脱社会救助,变为自食其力的目标。美国20世纪60年代后期及70年代把经济援助与社会服务分离的做法,被批评为可能从根本上破坏了及时就业的目标。收入维持和就业服务之间缺乏协调,可能会导致不能迅速地使社会救助对象参加工作,或者不能对那些不遵守工作参与要求的个人实施惩罚。[26]第二,在分离模式下,社会救助对象可能不会主动向社会工作服务机构求助,因而也就享受不到《暂行办法》和《意见》规定的社会服务,同时也堵塞了社会工作服务机构(社会工作者)参与社会救助的渠道。第三,在分离模式下,社会救助对象可能会被被动地转介给社会工作服务机构,由于不是出于他们自己的自由选择,因而,当社会工作者主动接触他们并为他们提供《暂行办法》和《意见》规定的社会服务时,的确要冒强迫社会救助对象接受社会服务以及破坏他们二者之间专业关系的风险。第四,在分离模式下,社会救助对象可能倾向于减少对社会服务的要求,并且把社会工作者看作是不太有帮助的,不利于社会工作服务机构(社会工作者)参与社会救助。

(三)混合模式

社会工作参与社会救助可选择的第三个模式是混合模式(Mixed delivery of services)。所谓混合模式,按麦肯泰尔和霍沃思的说法,是指针对整合模式和分离模式所发展出来的“一种内在的中间可能性”(an inter mediate possibility)。这种内在的中间可能性由整合模式和分离模式延伸而来,既与这两个模式不同,又带有这两个模式的特点。从在一个机构里处理经济援助和社会服务来讲,它是整合的;从一个机构里的不同工作人员分别处理经济援助和社会服务来讲,它是分离的。皮利埃文和格罗斯(Piliavin,Irving and Gross,Alan E.)指出,处于分离状态下的社会救助对象,从两个不同的工作者那里接受服务和管理,一个是服务工作者,另一个是资格技术人员。麦克唐纳和皮利埃文(Mcdonald,T. P. and Piliavin,Irving)亦指出,在分离状况下,把传递社会服务的责任赋予一个工作者群体(例如,社会工作者、服务工作者或个案工作者),而把决定一个人的社会救助资格及督导救助付款的职责指派给另一个群体(例如,个案助理或技术人员)。虽然这两则关于混合模式的定义没有明确指出社会服务与经济援助是在同一个机构里由不同工作人员提供的,但它们是皮利埃文和格罗斯以及麦克唐纳和皮利埃文基于对美国明尼苏达州明尼阿波利斯市亨内平县(Hennepin County)公共福利部门的社会救助实践提出来的,因而具有在同一个机构里由不同工作人员分别提供社会服务与经济援助的含义。

图3  混合模式(略)

我们所建构的社会工作参与社会救助的混合模式,就是这样一种把经济援助与社会服务两种功能集中在某一个机构里,但由不同工作人员实施的模式(见图3:混合模式)。考虑到我国社会救助的实施以行政管道为主和社会工作仍处于发展的初级阶段的现状,我们建议这个机构沿用街道办事处(社会救助经办机构),但在该机构里要分设三个小组或分支,分别履行不同的职责,发挥不同的功能。这三个小组或分支可分别称为“受理组(或接案组)”、“经济保障组”和“社会服务组”。具体来讲,受理组具体负责:(1)通过统一受理社会救助申请的窗口,及时受理社会救助申请人的申请;(2)根据社会救助申请人的情况,行使一定的酌情权,把他们分别转介给经济保障组、社会服务组。经济保障组具体负责:(1)对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在社区公示后报县级人民政府民政部门审批;(2)对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。社会服务组具体负责:(1)对社会救助申请人的需求进行进一步评估,与社会救助对象一道确认其社会服务需求;(2)根据评估结果,并依据《暂行办法》和《意见》的要求,为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务。

相对于整合模式和分离模式来讲,混合模式企图扬其长、避其短。因此,混合模式的关键,是如何把整合模式和分离模式的长处结合起来。这就要求,第一,县级以上地方人民政府应支持在街道办事处(社会救助经办机构)设立社会服务组,并通过向社会工作服务机构购买岗位或公开招聘的方式充实社会工作者。第二,由于受理组工作人员在转介社会救助申请人过程中要行使一定的酌情权,因此,要对该组现有的社会救助经办人员进行社会工作专业培训,使之能够胜任转介工作。第三,也是最重要的,是要在三个小组之间建立起有效的沟通机制。三部分工作人员虽分属不同的小组,但他们是一个整合的工作团队。三部分工作人员均以社会救助对象为核心,相互之间既有分工,又有合作。以定期召开三个小组联席会议等形式,沟通社会救助对象的情况,一道为满足社会救助对象的经济保障需要和社会服务需要做贡献。

从理论上来讲,这种混合模式应具备整合模式和分离模式各自的优点。第一,混合模式具有使社会救助对象摆脱依赖、实现自立的潜力。城市最低生活保障对象,有相当一部分是有工作能力的。混合模式在为他们提供经济保障的同时,还为他们提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接和宣传倡导等社会服务。这为有工作能力的城市最低生活保障对象自雇或就业创造了有利条件。第二,由于混合模式是一个工作团队,可以把来自各小组工作人员关于社会救助对象的信息汇总,形成对社会救助对象的整体看法,对其提供所需要的经济保障和社会服务,从而避免仅从社会救助机构的角度,把社会救助对象只看作是简单的一个可能或者不可能符合救助资格的人。第三,同样由于混合模式是一个工作团队,三个小组之间有分工又有合作,这不但有利于街道办事处(社会救助经办机构)内部的协调,同时便于社会救助对象及时寻求经济保障和社会服务。第四,在混合模式下,由于不同的工作人员分属不同的小组,分别专门从事一项工作,社会服务组中的社会工作者可以从既提供经济援助又提供社会服务的“救济的沉重负担”中解放出来,为社会救助对象提供更好的社会服务。第五,在混合模式下,受理组工作人员专门负责接待社会救助对象,有可能避免整合模式下社会工作者强迫社会救助对象接受社会服务的风险,以及破坏二者之间专业关系的风险。

当然,混合模式也存在理论上的缺点。第一,在混合模式下,社会服务组中的社会工作者可能会受到经济保障组尤其是整个街道办事处(社会救助经办机构)的行政挤压,导致出现社会工作者忙于经济保障事务甚至一般性行政事务,而不能从事专业社会服务的现象。无论社会服务组中的社会工作者是通过向社会工作服务机构购买岗位而来的,还是通过公开招聘而来的,他们在混合模式中可能都会处于弱势地位,极有可能被经济保障事务及一般性行政事务压垮。第二,受理组工作人员是最先接触社会救助对象的工作人员,他们在是否要向经济保障组和社会服务组转介社会救助对象上会行使一定的酌情权。倘若受理组工作人员缺乏专业社会工作培训,他们就很难判断出社会救助对象是否有社会服务需要。第三,混合模式的关键是要在三个小组之间建立起有效的沟通机制,但这种沟通机制尚无现成的经验,亟须地方创造性的实践。


三、结   语


综上,本文根据《暂行办法》和《意见》的要求,针对我国社会救助与社会工作发展的现状,并参考社会工作参与社会救助的国际经验,建构出了我国社会工作参与社会救助的三个可供选择的模式。这些模式可以看作是社会工作参与社会救助的“理想型”,每一个模式各有长短,在国际上也有不同的实践经验。我国在推进社会工作参与社会救助过程中,各地方可以根据自己的实际情况,本着“以证据为本的实践”(evidence based practice)的原则,选择其中的一个模式或所有模式进行实验,并根据一定的标准对它们的实施效果进行评估研究,进而从地方的创新性实践中提炼中国特色的社会工作参与社会救助的模式,有效地推动《暂行办法》和《意见》实施和落实,并为国际社会提供和积累社会工作参与社会救助的新鲜经验。

(参考文献略)


作者简介:北京大学社会学系教授、博士研究生导师。


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