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制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化——基于县域官员饮酒行为的实证研究

2019-08-16 14:57:09 作者:强舸

制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化

——基于县域官员饮酒行为的实证研究

强舸

《社会学研究》2019年第4期


摘要:为什么中国官场会形成独特的酒文化?在正式制度禁止、频繁严打,许多官员自己也不情愿的情况下,官场酒风为何还具有生命力?基于2011-2015年作者在全国多地进行的观察和访谈,本研究认为,当前中国地方治理存在金字塔科层结构的信息不足、治理任务非制度化、组织激励不足三个困境,而饮酒行为发挥了构建信任、提供激励的作用,部分缓解了以上困境,提升了治理绩效。换言之,官场酒桌一定程度上不是破坏了制度系统,恰恰是应制度环境本身需要而产生的。它通过嵌入治理过程弥补了正式制度的不足,并因此具有生命力。近年来,反“四风”遏制了官场酒风,大幅降低了相关费用,提升了工作效率。不过,根治官场酒风还需要通过提升治理制度化水平、构建补偿和激励制度以改善整体治理环境。


一、现象与问题


酒文化是中国官场的独特现象,“能喝”在某种程度上是党政干部,特别是领导干部的必备素质。这显然不是好现象。改革开放以来,官场酒风一直是党风廉政建设、政府运作和基层治理的顽疾,造成了许多负面后果,例如违规使用公款、损害政府形象、降低工作效率等,甚至还会造成人员伤亡。20世纪90年代起,各级政府就开始大力整治官场酒风,但总是难以杜绝。因此,本文所关注的现实问题是:为什么中国官场会形成独特的酒文化?在正式制度禁止、频繁严打,甚至许多官员自己也不情愿的情况下,为什么官场酒风还具有生命力?


本文通过一项经验研究来回答以上问题。酒文化盛行中国社会各领域,因此我们对研究对象做如下限定:第一,酒桌上的所有人都具有官员身份,有非官员参与者的酒局不在讨论范围内。第二,不同层级、不同系统(党政机关/国企)官员饮酒行为的特征和驱动机制有一定差别。本文聚焦于县域党政机关,这是当前官场酒风最受关注的领域,具有大量饮用高度酒的鲜明特征。第三,仅指因公务产生的酒局,这也是现有文献主要关注的对象,不包括官员私人聚会性质的酒局。


本文的经验材料来源有两类。第一类是笔者于2011-2015年在全国十几个省份的观察和访谈;第二类是笔者于2014-2015年在北京与各地干部的访谈。后文引用时,第一类材料编号为W,第二类材料编号为D。在第一类材料中,作者观察的酒局总计57次,东部地区19次,中部地区20次,西部地区18次。有言论被记录者63人,其中县(市、区)委书记9人,副县级干部31人,科级干部23人。在第二类材料中,单独访谈13人,座谈会11次,有言论被记录者36人。分析材料时作者发现,东、中、西部官员在饮酒行为上没有显著差异。后文引用访谈材料中的观点都至少被不同地域3名以上受访者提及,而非某位受访者的独有观点或经历。


二、文献评述与研究设计


(一)现有文献概述


20世纪90年代以来,官场酒风及其治理一直是社会热点,相关报道和评论数不胜数,既有对问题的直观描述和治理呼吁,也有对原因的简单分析。与媒体热议相对应的是,相关学术研究并不多,散见于饮食社交和公款吃喝两个领域。总的来说,这些文献从不同层面对本文现实问题有所回应。


第一个问题是官场酒文化是怎样产生并蔓延的。首先,许多报道和时评都强调,官场酒文化是腐败的一种表现,它源自“爱喝”的个人偏好、干部作风腐化和“占公家便宜”的市侩心理(童武,1995)。具体来说,在改革开放初期,官员喝酒主要是因为当时物质条件还不富裕,存在“喝了解馋,不喝就亏了”的心理。近年来,物质大为丰裕,对处于社会较高层级的官员来说,大多不需借此解馋了,但饮酒,特别是饮用茅台等高档酒成了身份象征,是官员对个人欲望的消费(贺海峰,2013)。以上解释有其道理,但问题在于,它提供的都是特殊性解释,最多只能解释部分官员行为,即确实有少数人爱喝、爱占便宜、爱显摆,但回答不了为什么官场酒风会成为普遍现象。更具体地说,它解释不了许多官员根本不爱喝酒甚至身体状况都不允许喝酒了,却依然在官场酒桌上不醉不归的现象。


由此,探讨焦点逐渐转向人情文化,强调在更大的社会环境和政府治理的具体情境中去理解形塑官场酒文化的因果机制(严霞、王宁,2013)。具体来说,关系和人情文化一直在中国社会占据重要位置,在日常生活、政治、经济等领域发挥重要作用(Wank,1999)。请客吃饭是人情文化的主要体现方式之一,普遍存在于政府组织和商业机构中(Yang,1994)。饮食社交是人们创立或维持关系资本,进行关系再生产的一种途径。人们可以利用餐桌建立、拉近关系,获取资源,谋求利益(边燕杰,2004)。酒的加入则能激发更好的效果。黎相宜(2009)指出,在中国社交实践中,饮酒能发挥维持人情、表达诚意、流露真情、达成交换四种作用。管健(2008)进一步聚焦官场并指出,官场上的正式沟通受环境、时间和情境限制,具有正规和刻板的特点,而酒有放松精神、使人兴奋的作用,饮酒能在参与者中营造亲密、平等的非正式交流氛围。有些事在办公室谈不开,酒桌则是更好的沟通和交际平台。而且,酒桌上办的“事”,不仅有升迁等私事,更多是实实在在的公事(徐浩程,2013)。因而,不少人哀叹,“酒桌办事”已成为官场潜规则,产生了制度约束力,乃至不喝、不拼命喝就办不成事(王春,2010)。


然而,虽然官员饮酒行为能发挥这么多作用,但也造成很多负面后果,所以在正式制度中不具有合法性,各级政府常常采取措施打击。因而,第二个问题是为什么官场酒风在众多治理措施下还具有生命力?现有文献从两个层面给出答案:第一,制度有漏洞,包括以下几种情况:有的规定不细致、不成体系,缺乏针对性和执行力;有的规定脱离现实,无法执行。第二,制度执行有问题。即使是较完善的制度,也需要强力的执行者才能真正发挥作用。然而,虽然各级政府三番五次下达禁令,但对下级政府来说,上级政府虽然要求提得多,但强硬措施少,很少给闯红灯者施以严厉处罚。究其原因,许多上级在喝酒上常常“上梁不正”,所以不可能真正禁酒。更重要的是,这体现了官场酒文化的潜规则力量,官员虽然不得不在正式制度中贯彻限酒、禁酒精神,但私下又会遵循潜规则继续饮酒(严霞、王宁,2013)。当然,由于强大的政治、社会、财政及其他压力,某些时候各地政府也会强力禁酒,但往往是运动式的。运动结束后,饮酒之风就会回潮。


梳理相关论述,我们看似得到一个比较系统的解释:饮酒是中国传统人情文化和社会交往的重要形式。正式制度存在漏洞,人情文化得以渗透其中,最终使得官场酒风大行其道。以上解释有其道理,但回到现实中,我们会发现两个足以动摇整个解释体系根基的漏洞。


(二)漏洞一:上级官员饮酒的驱动机制是什么?


为什么官员要喝酒?现有文献中,媒体的直观表述是“我(下级)不愿意喝,但是领导要喝,不能不陪”。学术论文的机制性表述是基层治理存在“酒桌办事”和“官大一级压死人”两个特征,所以下级为了迎合上级、办成事,不得不主动喝酒。然而,以上表述只解释了下级饮酒的驱动机制,却没有回答上级饮酒的动力从何而来。显然,不可能所有上级都爱喝酒。进一步而言,上级比下级有着更沉重的喝酒负担,并且由于年龄等原因,上级的身体条件往往也更不适合喝酒。也就是说,其实官场酒桌上多数人未必想喝酒。在这种情况下,是什么因素和机制促使并不想喝酒的官员们频频举杯、一醉方休?


阐述上级官员饮酒的驱动机制是回答这个问题的关键。现有文献对此只是略有涉及,即上级被迫喝酒是怕得罪人。但它没有回答得罪人背后的问题:上级得罪了下级有什么后果?显然,对理性行动者来说,他是比较了“得罪人”和“被迫喝酒”的后果才做出选择的。现有文献解释了下级怕得罪人的机制:第一,酒桌办事,不喝就办不了事。第二,上级掌握着下级各方面的利益。因为权力差别,下级得罪不起上级。但是,为什么掌握更多权力的上级宁愿违背自身意愿饮酒,也不愿意得罪下级呢?


(三)漏洞二:为什么官员在不同场合选择不同的饮酒策略?


现有文献并没有比较分析官员在不同场合的饮酒策略,而是大而化之地认为所有官员在所有场合都会采取一致的饮酒策略。经验材料并不支持这一判断。作者的观察发现,不同官员在不同场合往往选择不同的饮酒策略。在第一种场合,酒桌参与者是以下三类组合之一:(1)县级领导和乡镇负责人;(2)委办局负责人和乡镇负责人;(3)县级领导和他不分管的委办局负责人。以上组合的共同点是酒桌参与者平日接触不多,相互不太熟悉。这时,他们往往会一醉方休。在第二种场合,酒桌参与者是以下三类组合之一:(1)县级领导和他分管的委办局负责人;(2)委办局负责人和他的下属;(3)乡镇负责人和他的下属。以上组合的共同点是酒桌参与者平常接触多,相互熟悉。这时,他们常常是“意思意思”,甚至会嘱咐别人“别喝太多”。


那么,是什么机制促使官员在不同场合选择不同的饮酒策略?在官场酒桌上,为什么半熟人甚至陌生人间的(过量)饮酒行为发生频率和程度要远高于熟人间?


(四)研究设计


综上所述,现有研究并不足以解释官场酒风的形成及其生命力,我们需要寻找更完善的解释体系。新的框架要吸收现有研究的合理部分,但更重要的是必须能回答现有解释无法回答的两个问题。


总的来说,现有研究的基础性问题是在研究方向上低估了正式制度的作用,往往预设中国官员具有破坏正式制度、建立潜规则的倾向。然而,行动者虽然并不必然遵守正式制度,但也要有某种利益驱动才会去破坏正式制度,选择更有利的潜规则。否则,他的选择应当是遵守正式制度以获得相应激励。


现有文献大致都秉持要在具体治理情境下分析官场酒文化的运作机制的立场。由此出发,现有文献将“酒桌办事”作为行动者破坏正式制度的获利机制。本文大致同意它对下级官员饮酒行为的机制判断,不过其论述过于简单,更没有解释上级官员为什么饮酒。在此,现有文献又回到了“爱喝”的肤浅解释,这显然与“具体治理情境下分析”的基本立场相冲突。从更高的层面来说,上级饮酒也是对人情逻辑的运用,但现有文献对人情逻辑的具体作用机制缺少分析。处于优势地位的上级为什么也要遵循,甚至主动运用人情逻辑?喝酒会给他们带来什么?不喝又可能失去什么?简言之,人情逻辑是官场酒文化形成的必要条件,但不是充分条件。


因此,本文强调上级饮酒的驱动机制也要在具体治理情境中寻找。事实上,在具体治理情境中也更有希望找到“为什么官员在不同场合选择不同饮酒策略”的答案。因为不同场合的行动者是一样的,但是制度环境及治理需要是不同的,由此导致了人情逻辑的不同运用。


进一步而言,长期以来,许多中国治理研究低估正式制度作用,而高估行动者破坏正式制度却会遵守潜规则的意愿。但是,潜规则的约束力从何而来?对此,周雪光(2008)提出了一个开创性的命题:在中国政府的运作中,许多看似违背正式制度的潜规则恰恰是制度环境的产物,它在更大层面上满足了整个制度体系和治理的需要,因而具有广泛而深厚的合法性基础。换言之,在理解官员行为时,不能简单将官员视为企图破坏制度的人,而需要注意制度环境对官员行为的制约作用;不能只看到潜规则与正式制度的冲突,而要挖掘潜规则与正式制度的联系,有些潜规则恰恰是在更高级别的正式制度作用下形成的。因此,我们必须在中国特定的制度环境和政府运作逻辑中理解官员的饮酒行为。这不是人情文化找到制度漏洞,而恰恰是制度运作本身的需要导致了人情逻辑和饮酒行为嵌入治理过程,最终形塑了中国官场酒文化。因此,本文的理论问题是:制度环境和治理需要以怎样的机制塑造官场酒文化?饮酒行为在治理过程中发挥了哪些作用?


基于对经验材料的梳理分析,作者发现,当前中国地方治理存在金字塔层级结构信息不足、治理任务非制度化和组织激励不足三个困境,而饮酒行为嵌入恰恰能发挥构建信任、提供激励的作用,部分缓解以上困境,提升治理绩效。也就是说,官场酒文化在很大程度上不是破坏了制度系统,而是嵌入治理过程,弥补现有制度的不足,因此具有了生命力。本文第三、第四部分将分别从信任构建和提供激励的角度探讨饮酒行为如何缓解上述困境,并由此嵌入治理过程。具体来说,饮酒行为的信任构建作用能一定程度上缓解信息不足、治理任务非制度化两个困境,而饮酒行为的激励作用则能一定程度上缓解治理任务非制度化、组织激励不足两个困境。这两个部分都会讨论治理任务的非制度化,但涉及的是不同方面(该困境包括三个方面),并各自与另两个困境相关联。本文要想比以往研究更有解释力,就必须更好地解决现有研究的两个重大漏洞。因此,在具体论述中,本文会比较分析官员在不同场合采取不同策略的原因,并重点分析上级饮酒的驱动机制。最后,结论部分将展开理论讨论,并在当前反“四风”取得成绩的基础上,从改善治理的整体环境切入,探讨根治官场酒风的对策和举措。


三、饮酒行为的治理功能之一:信任构建


(一)政府金字塔层级结构的信息不足


中国地方政府的规模很大。第一,人口多,县域人口大多数十万,最大的县的人口甚至超过200万。这相当于多数国家的一级地方行政区,即属下至少还有两个层级,但中国县级政府属下只有一个层级。第二,中国政府是发展型政府,承担的职能多于其他国家。第三,地方政府还管理着大量事业单位和国企。以上因素使得县级政府管理的机构数量非常多(包括乡镇街道、委办局、企事业单位等),平均超过100个。因此,县级政府及其下属机构间构成了悬殊的金字塔结构。


且不讨论其他影响,仅就官员人际交往而言,这一结构造成了信息不足的困境。具体来说,由县级政府管理的正科级干部平均有一二百人,加上副科级干部有近千人。他们的考核和晋升由县级政府掌握,而拥有这些权力的县委常委和副县长只有14-18人。十几个县级领导对应近千名科级干部,两者间的信息交流显然是不足的。信息不足会影响下级的考核和晋升,县级领导可能都不认识许多需要他评价的科级干部。


我分管领域的科级干部都认识,但有些副科干部并不熟。而对乡镇和不分管的委办局,正职我能对上脸,副职很多对不上号。不是说我官僚,一个县上千科级干部,很难都熟悉。可是,干部任用的时候,我在常委会上是要表态、投票的。(W37,S3省某县县委常委,2014年9月)


而且,在干部使用中握有最大权重的三位县级领导(书记、县长、组织部长)信息缺乏的困境更严重,因为这三个岗位“应当异地任职”。也就是说,本地成长的县级领导还有时间慢慢了解本地干部,而他们却没有多少时间充分掌握干部信息。


书记说到底就做两件事:出主意、用干部。但在用干部上有个问题,书记都要异地任职,我到我们县也就一年多,之前对这里的干部没有了解,不好办。(D13,H2省某县县委书记,2015年3月)


信息困境给上级造成的主要还是履职困惑,但对下级职业生涯的影响则要大得多。上级连他的信息都不了解,就更别谈信任。因此,下级必须通过各种方式让上级认识自己。当然,在工作交往之外要实现这一目标的手段很多,例如私下交往,通过中间人牵线搭桥或老乡会等方式挤进领导小圈子,甚至搞违法利益输送。这些手段一般能给下级带来较大收益,但问题在于其投入多、难度大、风险高,多数官员既没有足够的意愿和胆量,也没有足够的能力和资源。相比之下,“喝酒”虽然收益不高,但其优势在于风险很小、操作简单,所有下级都可以用。


在地方光干得好不够,领导管的人太多,可能都不知道有你这号人。我们在乡镇平常见领导机会有限,多数还是开会,这种场合也不可能有接触。好在书记一年总得来我们乡调研一两次,其他领导也会来,来了总得吃饭。酒桌上,我敬领导一次,领导回一次,随便再来几次,一场酒总有三四次接触。喝了酒都放松了,机会把握得好,拉着手和领导说几句真心话,能留一些好印象。(W38,S3省某县某乡党委书记,2014年9月)


相比正职,酒桌上的机会对副职更为珍贵。


我这样的副科级干部,全县有好几百。我们局长偶尔还能去书记办公室,我一般只能见到分管县领导,很少接触书记,其他县领导就更少有工作上的接触。但在酒桌上,谁都有敬酒资格,敬酒时自我介绍一下。领导要是有兴致,多聊几句,对我能有些印象,总不是坏事。我又不会钻营,那样风险也大。我不求大富大贵,只图安安稳稳,有点进步希望就行。(W24,J省某县某副局长,2014年4月)


在饮酒过程中,下级传递两层信息:第一,努力让上级把自己的名字、职务和脸对上号。第二,依靠酒精的作用和酒桌氛围,传递某些性格特质,例如豪爽、实在、真诚等,并以此和上级构建起初步信任。需要指出的是,这样构建起来的信任非常有限,但总比不认识强。不过,这一促使下级饮酒的机制在第二类酒桌(详见第二部分分类)不会被触发。因为在这类酒桌上,上下级间并不存在悬殊结构,信息充足,工作中有足够机会构建信任,不需要用酒作为中介。


不同酒桌有不同规矩。乡镇和其他委办局干部我不熟,平常也没接触。所以在酒桌上,有人冲到我面前来个“拎壶冲”,那我一般能记住,觉得“人不错,实在”。但在自己部门就不一样了,我们部总共几十号人,谁怎么样我不清楚?上次部里聚餐,有个小伙子也给我敬个“拎壶冲”,我就很尴尬。按规矩,我至少得喝一满杯,不然显得我架子大,但我身体真不行,本想自己人聚餐随便喝点就可以了。(W57,S1省某县县委常委、组织部长,2015年5月)


相反,在这类酒桌上,下级要是喝得太猛,反而可能留下负面印象。


人在机关里,单位领导天天见,有心表现机会多得是,不需要在喝酒上费劲。要平常啥事都干不好,光喝酒积极有啥用,这不就等于跟领导说“我是酒囊饭袋”嘛。(W9,Z省某县某局局长,2012年5月)


(二)治理任务非制度化之一:地方治理的资源困境


信息不足不仅影响官员的个人发展,而且会在治理中造成很多问题。具体来说,当前中国存在治理任务非制度化的问题,主要体现在三个方面:治理资源分布不确定、工作衔接不明确以及大量临时性、阶段性的任务。本部分首先讨论前两个方面。


长期以来,在中国地方治理中,资金、资源和政策分配缺少系统的制度规范,具有很大的不确定性。近年来项目制的兴起更进一步加重了这种不确定性。在中央和地方的关系上,这孕育了我们熟知的“跑部钱进”的现象。乡镇一级虽然没有“跑部钱进”的类似俗语,但对划拨资源的依赖性更强。税费改革后,乡镇基本丧失了财政汲取能力,只能依靠上级拨款,但制度化拨款一般仅够维持基本运转,更多资源需要自己争取(周飞舟,2006),酒桌就成了乡镇向上级争取资源的重要舞台。现有研究对这类“酒桌办事”现象已有不少讨论。下级为了争取资源喝酒与为了个人发展喝酒的驱动机制类似,在此就不详细讨论了,只需强调两点:第一,下级在这种情况下喝酒是为了公事,这意味着个人饮酒行为已经成为治理过程的一部分。第二,这种情况下的上级不仅指县级领导,而且包括那些行政级别与乡镇官员相同,但在特定治理任务上拥有一定资源分配权的委办局官员。这一机制在第二类酒桌上则不存在。无论是县级领导与他分管的委办局,还是委办局内部和乡镇政府内部,治理资源分配的制度化水平较高,一般不需官员通过个人行为争取。


以上分析了信息不足和资源分配不确定的困境如何驱动下级选择饮酒行为来向上级传递信息、构建信任的机制,同时探讨了为什么这一机制不存在于第二类酒桌。但还没有解释上级选择饮酒的驱动机制,这需要进行下一部分的讨论。


(三)治理任务非制度化之二:工作衔接不明确


“上面千根针,下面一条线”,在上级政府中界限清晰的各类治理任务最终都要靠基层的同一批人执行。表面上看,压力主要在基层,因为他们承接的任务非常多。然而,面对繁重的治理任务,基层政府往往会选择性地执行,认真完成那些他们认为重要的,应付那些他们认为不重要的,这并不会对他们的政绩产生太大影响(O'Brien&Li,1999;杨爱平、余雁鸿,2012;倪星、王锐,2017)。但是,被应付的上级(县级领导/委办局负责人)的政绩就会大打折扣。


当领导不是万能的。我虽然是县领导,但我不是书记,乡镇干部我管不到。相反,我的很多工作得靠他们落实,他们虽然不会跟我对着干,但应付总是可以的。(W51,N省某县副县长,2015年6月)


面对这种情况,上级官员一般有三种选择:第一,“搞定”县委书记,让书记觉得这项工作很重要,列为“书记工程”亲自督办,那么下级一般不敢应付。第二,提供足够的物质或精神奖励,促使下级认真完成任务。第三,依靠与下级的个人关系,确保自己条线的工作被认真对待。在这三种选择中,第一种选择一般不可行,搞定书记很难,书记要是次次都被搞定了,“书记工程”也就没有约束意义了。第二种选择有时可行,有时不可行,因为有足够吸引力的物质资源和精神奖励都是有限的,上级未必总能拿得出。第三种选择在多数情况下是可行的,尽管效力最低。其中,喝酒这种能在短时间内传递友好信息、构建初步信任、可低成本大范围复制的社交方式成为上级发展与下级个人关系的首选。


每次下乡吃饭,我肯定要给在场的每个乡镇干部敬杯酒。为什么?咱得给下面同志留下好印象,好让他们认真完成我的工作。毕竟我不是书记,乡镇干部能多努力地落实我的工作,很大程度上取决于他们对我的认可程度。但县里干部太多,乡镇又远,而我工作忙,平时没机会接触,就得抓住酒桌上的机会。(W29,S4省某县委常委、宣传部长,2014年6月)


相反,如果上级在酒桌上不主动与下级饮酒互动,敷衍了事,甚至拒绝下级的敬酒,就很可能在工作中吃暗亏,损害自身政绩。


以前我们有个副县长,省里下来的,年轻有前途。但来我这下乡,吃饭我敬酒他都不喝,牛什么?我不指望他提拔,但他进步总得有政绩吧,不还得我们干?他凭什么瞧不起我?后来,他布置的工作,我就是不积极干,反正上面各条线派下来的活多得干不完,他能抓住我什么把柄?(W19,S2省某县乡镇书记,2014年4月)


与之不同,在县级领导与分管的委办局、委办局内部和乡镇内部,工作衔接、任务分配有明确的制度规定,上级一般不需靠喝酒来构建与下级的个人化关系。


四、饮酒行为的治理功能之二:提供激励


第三部分分析了大部分官员饮酒的驱动机制,但还有一个关键缺口———县委书记。访谈中频繁出现“毕竟我不是书记”这句话,其理论逻辑可以表述为:多数上级之所以需要通过饮酒发展与下级,特别是乡镇官员的个人关系,是因为在正式制度体系中“管不到”他们。但是,县委书记牢牢掌握着人事安排和资源分配这两大下级官员的命门。换言之,看起来正式制度已经赋予了书记足够左右下级的权力,在治理过程中是否就不存在促使书记选择饮酒的机制了呢?


经验材料提供了否定答案。县委书记少有“不能喝的”,并且往往是酒桌上的积极行动者。然而,他们却又是酒桌上最不适合喝酒的(年龄大、工作繁重、身体较差)。那么,是什么因素和机制促使书记选择饮酒?本部分论述由此展开。通过理解书记的行为选择,我们将认识到这样一个事实:官员饮酒行为不仅能从个人层面影响自身范围内的治理绩效,而且能在整个组织层面产生作用,在某种程度上提升组织凝聚力、激发组织活力。


(一)组织激励不足


“越往下,任务越繁重、工作越难做、压力越大”是当前中国地方治理的重要特征。第一,基层工作非常繁重。虽然可以选择性应付,但“应付”也需要时间和精力,且最多在量上降低任务的繁重程度,不可能在质上改变“繁重”本身。第二,责任大、压力大。基层治理的“一票否决”项很多(十八大后有所好转,但依然不少),上级施加的压力非常大,但在执行中却很容易诱发冲突。第三,基层的事权、财权却又与繁重任务高度不对等,工作因此更难做。此外,相比县直机关,乡镇官员普遍工作在乡镇,安家在县城,常常一周才能回一次家,在子女教育、家庭生活上都有不少额外的付出甚至牺牲。


上级政府下派了非常重的治理任务,提出了很多要求,但所提供的激励却很有限。第一,收入不高。目前,全国多数地区科级干部月工资在2500-4500元,这在同学历、同年资的人员中并不算高。当然,坊间常说“公务员有灰色收入”,本文不能证明或证伪这个命题,只陈述一个基本事实:除了长三角、珠三角部分乡镇街道拥有较多财政收入,全国多数乡镇街道都是“吃饭财政”。总盘子就这么大,大多数乡镇干部又能从中搞到多少灰色收入?第二,政府是“让加班就加班”,并且少有加班费,甚至“连饭都不管”。第三,官员往往更在意晋升激励。但是,由于“人多坑少”“远离领导”,乡镇晋升难度最大,许多人“连副科都混不到”。


(二)上级官员“喝酒”的组织激励作用


任务重、付出大、回报低,工作动力、组织认同和凝聚力就会出问题。媒体报道过许多官员辞职的案例。更多官员虽然没有辞职,但也在想方设法调走(哪怕临时借调)。面对这种情况,上级不能放任自流。其中,县委书记改变这种状况的动机最强烈。一方面,组织将最主要的权力赋予书记,也就对他提出了最高的要求。另一方面,相比其他上级,书记的个人利益和组织利益相关度最高。组织运转得越好,他的权威就越巩固,政绩就越突出,晋升机会也就越大。中国体制下的书记与选举体制下的地区主官的关键不同在于后者上任前已是社会名流,积累了较多财富、社会影响甚至家族势力,离开了政府依然是精英。但前者是“组织培养的”,所有权威都基于组织身份,“离开了组织,什么也不是”。那么,以书记为代表的上级官员去哪里寻找新的组织激励来缓解组织困境呢?


归结起来,大致有三种选择:第一,在权限内努力提供更多物质和精神激励。第二,冒一定的制度风险,放任下级一些不太严重的作风问题(例如私设小金库、超标发放福利)。第三,以自己对下级的个人化补偿弥补组织激励不足。这三种选择一般都有可能被采用,本文重点谈第三种,喝酒是其重要的表现形式之一。


我这个年纪,又当了这么多年领导,三高、痛风,什么毛病都有点。医生说最好别喝酒。怎么还喝?不喝不行啊,到了乡镇必须喝,还得是大喝。不喝酒,谁给你干活?乡镇同志不容易,任务重、钱少,平常老婆孩子都见不到。我们当领导的,官也给人家升不了,钱也给不了,再不喝酒,对得起自己的良心吗?(W44,H2省某县县委书记,2014年12月)


下级见不到老婆孩子,怎么就能推导出上级不喝酒就没良心呢?如果不置身地方治理的具体情境,我们很难理解这看似吊诡的逻辑。乡镇工作有很多困难、很大压力,上级都知道,也很同情,但他们解决不了。这些问题有的是制度环境造成的,但也有很大部分是上级为了政绩主动制造的。所以,同情归同情,任务和压力还是照样派、照样给;但是,同时也要想办法提供其他方面的激励和补偿,以维系组织凝聚力。喝酒就发挥了这样的作用。


和机关干部喝酒,我主要看身体,状态好、人不多,敬我的酒我就干了;状态不好,我就随意。我是书记,这点特权总是有的。但在乡镇,状态再差,该干的酒、该敬的酒,我绝不会少。他们这么辛苦,我喝酒不是为自己喝,我是代表县委县政府喝,代表县委县政府感谢做出牺牲和贡献的干部。(D27,J2省某县县委书记,2015年6月)


某种程度上,在上级官员特别是县委书记的认知中,这种场景下的饮酒(特别是过量饮酒)不仅不是不良风气,相反具有浓厚的道义正当性,成为治理过程中上级必须承担的道德义务。在道义正当性的驱使下,即使酒桌上所有行动者的身体条件都不适合继续饮酒了,他们往往还是会继续喝。因为重要的不是酒,而是在喝酒过程中一起抒发感情、实现共鸣,提升组织认同和凝聚力。


(三)治理任务非制度化之三:大量临时性、阶段性工作


进一步的问题是,饮酒行为提供了怎样的组织激励?下面将结合治理任务非制度化的第三方面———大量临时性、阶段性工作来回答。在本节回答这个问题有两个优势:第一,饮酒行为在这里直接针对某项治理任务,能更直接标识出它在具体治理过程中的位置。第二,这里的组织激励既适用于乡镇干部,也适用于委办局干部(这两类场合背后的逻辑也有一些区别,笔者将在结论部分详述)。


城市的重大项目推进、“创文创卫”,农村的防火禁烧以及普遍的征地拆迁等都属于临时性、阶段性工作。这些工作时间集中、责任大、任务重,需要大量人员全天候工作。为了推进工作,上级领导特别是书记的工作作风往往非常粗暴,“下命令不留余地”“催进度如同催命”“骂人不分场合不留情面”。


我们书记平常还好,但一抓起项目就是土匪,任何场合都能破口大骂。去年区里上了一大批项目。于是,书记要求所有委办局、镇街班子成员周六上班。很多人有意见:凭什么?还不发加班费。他不管,让办公室和组织部查岗,亲自带队搞突然袭击,查到就处分,在大会上骂:“不想加班?嫌没加班费?谁不想加班把位子让出来,愿意加班的多了。”(W51,X2省某区某局长,2015年4月)


需要指出的是,作风粗暴主要不应归因于个人素质,这在很大程度上是环境塑造的,因为这种作风最有助于完成治理任务。


我知道下面都说我作风粗暴。凡是能干出成绩的书记,有几个作风不粗暴的?县里工作就得这么干。我在省厅干过几年,那时候难得红次脸。为什么?那里没有这些火烧眉毛、刀架脖子的事。(D33,G1省某县委书记,2015年10月)


然而,粗暴作风虽然有助于实现治理目标,但也会在上下级间造成严重的隔阂和创伤,长期积累总会爆发。所以,那些推进工作时作风粗暴的上级官员,在工作较为圆满地结束后,往往会主动组织聚会,在酒桌上找回人心。


活干完了,得犒劳大家。该发钱的发钱,该表彰的表彰。此外,还得聚起来喝一顿。干事时我差不多把下面的人得罪光了,有人天天被我骂,一个月没回过家,他肯定经常在心里骂我。所以,我得去修补关系。出力最多的人,我召集起来喝一顿;有时,出力最多的单位我还专门去喝一趟。当然,也不可能所有人都顾得上,剩下的就让其他领导去吧。这次修补完了,下次有大项目,我也好继续让他们加班、继续骂。(D25,H3省某县委书记,2015年6月)


饮酒互动中的组织激励包括三个方面:第一,上级表达对下级人格和工作的尊重和认可,下级也表达对上级的理解。一场酒下来,互动频繁、气氛和睦。借助酒精作用和酒桌氛围,上下级会进行一些类似对话:“老弟,你别怪我,都是为了工作,我干了这杯给你赔罪”,“我知道你不容易,都没怎么顾上家,这次全靠你了”,“领导您别这么说,您逼我才能长进,我干得不好被骂是应该的”。


第二,构建上下级间暂时的平等地位。“上了酒桌,只有兄弟,没有官大官小”,既塑造了上级平易近人形象,也能让那些被骂的下级释放压力。


第三,有时还能让下级通过“欺负”上级来“出口气”。


农村冬季防火、夏秋禁烧,一干就是大半个月,乡镇所有人都得撒到山上去。不是大热天,就是大冷天。以前管得松,一天还能发一两百块钱补贴。但大过年的谁愿意为这点钱在山上冻个半死?都是被逼去的,肚子里总有点气。所以,事搞完了,乡镇会把人聚起来喝顿大酒。这种场合,书记、镇长总得多喝点,出些洋相,让大伙乐乐。我也会参加一些乡镇场子,跟他们喝大酒。我酒量一般,经常就喝趴下了。大家一看,书记能喝半斤喝八两,最后给抬出去了,哈哈一笑,气也就消了大半。(W47,S2省某区区委书记,2015年3月)


五、结论与讨论


(一)酒桌上的治理逻辑


基于丰富的经验材料,本文在政府治理的具体情境中考察官员饮酒的驱动机制。相较于现有研究较为宽泛的探讨,本文区分了乡镇官员、委办局官员、其他上级(非一把手)和县委书记四类官员,从政府治理的三个困境出发,分别讨论了他们在不同情境下的不同身份(行动者/策略对象)、行为策略和饮酒行为的具体作用。综合全文论述,下表可以系统地呈现酒桌上的治理逻辑。


需要进一步阐释的是,在同一治理困境下,不同官员虽然都可能选择饮酒策略,但他们之间也有因制度环境和治理需要的不同而产生的差别。前文对此尚未充分讨论,在此详细阐释。


酒桌上的治理逻辑


第一,在信息不足的困境中,乡镇官员和委办局官员虽然都会采取饮酒策略,但是后者的频率和程度要低于前者。原因在于,正如前文所述,委办局有明确的县级分管领导,工作接触多、信息充分,因此他们一般不需要通过饮酒来与分管领导构建信任。但是,他们也需要通过饮酒行为向不分管他的上级传递信息、构建信任。不过,一方面,这种需求较小,他们的晋升首先取决于分管领导的意见,并且去向主要是在本系统或相关领域中(即分管领导的分管范围)。相比之下,乡镇官员没有明确的分管领导,晋升去向也不明确,需要向尽可能多的上级传递信息、构建信任。另一方面,委办局的喝酒机会较少。所有县级领导都与乡镇存在工作联系,都有去乡镇的任务,但很少与自己分管领域外的委办局发生工作联系。因此,委办局官员因公务与其他县级领导喝酒的机会也少于乡镇官员。


第二,资源困境主要体现在乡镇治理中。具体来说,乡镇是综合性的“块”,在制度上所有资源都可以向或不向某个乡镇划拨;委办局是分工明确的“条”,开展工作一般不需要条线外的资源。但是,委办局有时也需要其他部门的帮助,因此他们也可能成为行动者,通过饮酒向其他委办局官员、不分管他的县级领导或县委书记表达诚意、争取资源,通过酒桌办事。具体包括两种情况:第一,一些日常工作需要其他单位的配合。例如,城建由建设部门负责,但也需要城管、财政等部门帮助。然而,正式制度很少规定相关部门的协助义务,这就需要建设部门官员自己去争取。第二,突发事件应对所需的资源往往超出业务部门的能力范围。因而,委办局官员平常会尽量与政法、宣传等领域官员处好关系,以期在发生突发事件时对方会施以援手。


第三,所有上级都需要面对临时性、阶段性工作和组织激励不足的困境。但是,由于工作负责范围的差异,这些困境影响县委书记的频率和程度显著高于其他上级。与之相应,他们的行动积极性也会更高。例如,宣传部长会在“创文创卫”上面临上述困境,分管农业的副县长会在防火禁烧上面临上述困境,不同重大项目会让不同分管领导面临上述困境。在各自领域外,副职一般既不需要承担太多责任,也不可能将此作为自身政绩。然而,对书记来说,干好了都是自己的政绩,干不好都是自己的隐患。


此外,从个体动机的微观视角来看,在人情文化的基础上,遵守规范和工具性逻辑的多重考虑制约着官员的饮酒行为。在这方面,上下级存在一定的差别。具体来说,对下级,特别是身体不好的下级来说,饮酒行为带来的收益未必大于他因饮酒伤身付出的成本。所以,如果只有工具性的考虑,他更可能选择少喝或不喝。但是,酒文化长期运作也产生了隐性规范,少喝或不喝,特别是面对上级时少喝或不喝,会被视作不近人情、坏了规矩,在群体内留下负面印象,造成存量利益损失。这样一来,潜在损失和可能收益加在一起会大于成本,从而促使其选择饮酒。不过,我们很难根据具体情境区分到底是防止损失还是寻求收益的考虑主导着下级的某类饮酒行为。这更多是因人而异,而非由情境决定。


与之不同,不同情境对上级的饮酒行为影响确有差异。以县委书记为例,他提供的组织激励包括两类:第一,日常化激励主要是出于遵循规范的考虑,不饮酒会被视作没有履行道德义务,造成不体谅下级的负面评价。第二,针对某项工作的专门激励工具性考虑更多,这并不是说书记可以选择喝或不喝,而是指可以选择酒桌。在日常化激励中,他不能选择酒桌(因工作需要必须去乡镇),上桌就应该喝酒;在专门激励中,他并不必须,也不可能参与所有的相关酒局,因而会根据重要程度和工作绩效有选择地参与一些。其他的上级类似书记,只是促使他们喝酒的动力较弱。此外,在工作衔接不明确这点上,其他上级的工具性考虑更多,这体现在他们会和乡镇官员不醉不归,但一般不会和委办局官员不醉不归,因为工作衔接不明确主要是指“条”的工作需要“块”落实,而制度没有明确规定“块”在这方面的职责。


(二)进一步讨论


本文在更普遍意义上的学术关注是:如何在当下的中国治理环境中理解官员行为?这是学界的热门话题(周雪光、赵伟,2009),本文在两方面可能拓展现有理论。


1.制度环境、社会文化与官员行为的关系


社会文化与正式制度的关系是当下中国治理研究的热点,许多研究注意到传统文化对正式制度的改变甚至破坏,由此形成的理论预设是:社会文化与正式制度是对立竞争的关系,它们各自构成决定官员行为的互斥性机制。在竞争中,社会文化可能占据上风,让正式制度失效,进而主导官员的行为,塑造中国治理的一些独特之处。已有的官场酒文化研究就是这一预设的集中体现。

笔者并不试图推翻这一框架,但希望指出它未必总是适用。在治理中,社会文化和制度环境既会竞争,也可能合作。本文证明该框架并不适合用来分析官员的饮酒行为,虽然人情文化对官场酒风的形成确有重要影响,但其作用的发挥不是以正式制度体系失效为前提,而是制度环境需要人情文化,所以人情文化得以嵌入。在嵌入过程中,人情文化也被制度环境重新塑造,以便能更好满足治理需要。因此,在本文的理论框架中,社会文化不是原因,而是治理过程中的中介因素,而制度环境是主导原因,从源头上塑造着官员行为(包括一些看似违背制度的行为)。


概言之,当前中国治理研究高估了社会文化和个人行为对制度体系的侵蚀,低估了正式制度对个人行为、人际关系和社会文化的塑造。因而,在考察中国治理时,不仅要看到潜规则与正式制度的冲突,而且要注重挖掘两者的联系。由此产生了一些新的问题:正式制度与社会文化在何种情况下对立竞争?又在何种情况下进行合作?换言之,我们如何根据具体对象选择和综合运用分析框架,去理解制度和文化的复杂关系?这些问题有待进一步探讨。


2.弱关系在组织运作中的作用


组织研究很早就注意到,除了正式组织结构和制度体系,成员的非正式关系在组织运作中也发挥着重要作用(Kornai,1992;周雪光、赵伟,2009)。关系理论明确区分强、弱两种关系,并有诸多实证研究对此进行了探讨(Granovetter,1973,1974;Bian,1997)。然而,相关的中国治理研究并没有区分关系类型,实证案例大多讨论的是强关系。与之不同,本研究中的饮酒行为则更多涉及弱关系运作。总的来说,为了达成某种目标(如晋升或治理绩效),官员会运用一系列策略,包括三类行为:正式制度赋予或要求的、强关系和弱关系。例如,个人晋升首先要有政绩并满足相关制度的基本条件。但更关键的是要有一把手或相关上级的力推,这常常需要强关系,也需要其他上级顺水推舟。同样,上级推进某项工作首先要靠制度赋予的权威和资源,同时要有信得过、办事得力的“自己人”,但也需要调动更多人员的积极性。就达成目标来说,前两者更重要,但也不能轻易放弃作为辅助策略的弱关系,广结善缘是官场共识。因此,在研究治理中的关系运作时,有必要区分强关系与弱关系,全面考察其作用机制。


与强关系相比,弱关系的劣势是用处不大甚至可能没用,但也有其独特的优势。第一,建立和维系的成本和难度低。强关系需要高成本和较好的交际能力,弱关系运作则很少受到上述限制。第二,风险小。强关系稍有不慎就可能越过合法边界,例如行贿受贿、团团伙伙等。即使不违纪违法,过多构建强关系也可能触犯官场的“站队”忌讳。换言之,官员只能有限度、有选择地经营强关系,但可以大范围复制弱关系。此外,偶然情况下,异质性弱关系还可能带来关键信息,甚至远超投入的收益。这类似于格兰诺维特(Granovetter,1974)对就业市场的经典分析。


酒局是建立强关系和弱关系都会用到的常见手段,但两类酒局也有鲜明区别。第一,正如前文中强调的,本文研究因公酒局,其中主要是弱关系运作。而强关系一般对应的是官员私下组织的酒局。第二,不醉不归是因公酒局的鲜明特征,因为这样才能充分传递信息、提供组织激励;但强关系的酒局却未必追求不醉不归。一方面,强关系中已不需大量饮酒塑造的氛围来提供信息和激励;另一方面,强关系中达成交换需要支付的价格也远超饮酒行为所具有的价值。


(三)如何治理官场酒风?


十八大后,治理官场酒风成为反“四风”的重要内容并取得了不错成效,通过严控酒品档次和禁止午餐饮酒,大幅降低了接待费用,提升了工作效率。反“四风”从外部打击了愈演愈烈的官场酒风。但是,在反“四风”取得成效的基础上,根治官场酒风还需要从解决治理的深层次难题入手,即用制度机制替代饮酒行为在治理中发挥的作用。当下正在推进的一系列国家治理现代化举措有望在整体上改造诱发官场酒风的治理环境。这些举措本身并不是为治理酒风提出的,但其效果也许会优于那些就酒论酒的举措。


首先,提升治理制度化水平。第一,治理资源下沉。在基层治理中,乡镇任务多但资源少,且缺少合理的分配制度,乡镇官员需要运用个人关系争取资源,饮酒行为由此嵌入治理。如果乡镇能拥有更多资源且分配合理,饮酒动力就会下降。目前我国正在推进这方面改革,习近平总书记多次强调:“尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有职有权有物”。2019年,北京的“吹哨报到”改革得到中央高度肯定,号召全国学习,其要旨就是将资源下沉到乡镇。第二,明确权责关系。工作衔接不明确使上级需要发展与下级的个人关系,这可以从两方面缓解。就与委办局关系而言,时代发展带来许多新的治理事务,这些事务常常超出原有部门权限和县级领导的分工边界。当下的机构改革旨在重新划分治理权限,有助于缓解相关困境。就乡镇而言,任务过重决定了他们只能完成一些上级布置的工作而应付另一些上级,上级间因此需要竞争下级支持,避免被应付。但是,许多任务其实是不必要的。2019年中央为此专门印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。因此,如果能减少任务总量,使基层有能力完成(而非应付)大多数治理任务,那么上级通过饮酒行为竞争下级支持的动力也会削弱。第三,中国正处于高速发展期,基层治理因此存在大量临时性、阶段性任务,例如脱贫攻坚、城市建设等。正式制度激励无法满足这些任务需要,上级就需要用个人行为提供组织激励,但这些任务会因发展阶段改变而自然减少。


其次,提升治理制度化水平是治本之道,但也必须认识到基层治理不可能完全制度化,上下级权责关系始终会有模糊地带,有些临时性任务也不可避免(例如禁烧防火等)。针对这类情况,就需要完善补偿激励机制(如加班费、重大项目奖励等),以正式制度替代上级个人行为提供的组织激励。


最后,金字塔结构的信息困境短期内可能很难改变。不过,如果前述治理手段充分发挥作用,也能在很大程度上刹住官场酒风。具体来说,如果上下级都有充分动力,就很容易喝多;但是,当上级饮酒动力被消解后,下级也就很难主动频频举杯。另外,正在探索的职务职级并行制度也有助于削减下级饮酒动力。原因在于,要想获得职务晋升,下级必须向足够多的上级传递信息、构建信任,饮酒行为就有了用武之地。而职级晋升主要是门槛制,上级作用相对较小。从长期的调研所得看,许多基层干部未必很在意职务晋升,但由于各项待遇都只与职务挂钩,他们只能拼命竞争有限的职务。有了职级选择,他们与上级建立个人关系的动力也会减弱。


责任编辑:wyx







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