韩国社会保障体系和福利治理

金永钟

摘要:本文以说明韩国社会保障体系和福利治理问题为目的。首先考察社会保障体系的三个领域,即社会保险、公共救助、社会服务供给是怎样构成的,说明其中的社会服务的发展历经怎样的历史脉络。韩国的社会福利治理是从20世纪50年代初开始形成,韩国的社会服务是通过国外机构的援助和民间服务机构供给相结合而形成,而政府只发挥规制和调节的作用,这与西方福利国家是有区别的。在应对新世纪以后出现的新社会风险(低出生率和老龄化)过程中,福利治理问题带着新的形态和样式而登场。本文梳理韩国社会服务供给体系,阐述福利治理的重要性,提出应对方案,包括控制产业制度化服务方式及应对方案;加强社会服务的人性化特征和参与机制;加强关系取向的服务属性和社区服务。本文对开展福利治理的国际比较具有重要的参考意义。

关键词:福利 治理 社会服务 社会保障 人性化服务

在韩国社会保障体系中,福利治理有其特定的历史渊源。20世纪50年代初,在国家推进现代意义上的社会福利事业之时,民间主导(非营利)的社会福利供给体系业已形成,形成了与西方福利国家不同的福利治理路径和模式。

治理是与调节(coordination)社会系统相联系的 [①],与强调政府作用的传统治理(old governance)不同,新治理(new governance)模式强调政府和市民社会之间的伙伴关系和网络作用。[②]在韩国,福利治理意味着在福利供给中政府和市民社会的伙伴关系和网络联系以及与此相关的福利体系调节方式。西方福利国家把福利治理作为去福利国家的一个环节,与此相反,在韩国,20世纪50年代现代意义上社会福利供给才刚开始,福利治理的外部结构业已形成。这种现象在社会服务部门更为突出,以贫困者或家庭为对象的传统的社会福利服务,从21世纪初开始向应对低出生率、高老龄化社会问题的社会服务转换。在这一转换过程中,韩国已有的民间非营利部门和政府、市场、营利组织共同参与的多元、多线的特征自然成为结构性优势,在韩国社会服务供给体系中,福利治理始终成为核心问题。

福利治理主要应用于中央政府和地方政府间的合作和调节领域,在社会服务供给中,中央政府和地方政府间的合作与互动成为福利治理的核心议题。此外,在社会服务供给中,协调资金供给者的政府和服务生产者的民间部门之间的关系、地方政府层面上为协调公共和民间部门合作关系而设立的“社区福利协议会”以及乡村层面上构筑的福利共同体等领域都存在福利治理问题,使福利治理显示出多样化形态。本文着重考察韩国社会福利供给体系的现状,讨论社会服务治理体系重构的问题。

一、韩国社会福利供给体系及其现状

(一)社会福利供给体系

任何一个国家的社会福利都履行“相扶相助”(mutual support)的社会功能,但不同国家的社会福利供给体系都有差异,表现为多种形态。社会福利供给体系和方式虽然在理念上表现为“政府与民间”、“制度与共同体”的对立,但实际上多种方式是混杂在一起的,只是不同的国家重视的领域有所差异。

在韩国,20世纪50年代朝鲜战争爆发以后,现代意义上的社会福利体系才得以形成。此后一直到21世纪的近50年间,韩国的社会福利是在制度性福利框架内发展起来的。2012年修改的《社会保障基本法》对社会福利供给方式做了详细的描述。该法第三条规定“社会保障是保护国民来自生育、养育、失业、年老、残疾、疾病、贫困、死亡的社会风险,提高生活质量而提供必要的收入及服务的社会保险、公共救助和社会服务”。其中社会保险是以保险方式应对国民面临的社会风险,保障国民健康和收入的制度。公共救助是国家和地方政府对不能维持生存或没有生活能力的国民提供最低生活保障的制度。社会服务是国家或地方政府以及民间部门向所有国民提供福利、保健医疗、教育、就业、住房、文化、环境等领域的保障,通过咨询、康复、照护、信息提供、设施利用、能力开发、社会参与的支援,提高国民生活质量的制度。

社会保险、公共救助、社会服务体现社会福利的供给目的和价值取向,但不同的供给方式(主体及传送机制)存在明显的差异。

社会保险(social insurance)是为了应对工业化社会中产生的风险(失业、工伤、年老)而以雇佣劳动者为对象强制参加保险的制度。社会保险以国民保险的形式实施,虽然可以包含劳动者以外的其他阶层,但从根本上是采取对缴费者提供给付的制度。韩国实施以四大保险(国民年金、健康保险、产业灾害保险、雇佣保险)为核心,附加基础年金、老年长期护理保险、残疾人长期护理保险等的制度。

公共救助(public assistance)是保障国民基本生活的制度,是国家或地方政府用税收对收入低于一定水平的国民提供基本生活保障的制度。最具代表性的制度是国民基础生活保障制度。这一制度是以家庭为单位,调查其收入、资产或抚养者条件并认定其生活水平不及预先制定的最低生活标准时,为其提供生活费、住房费、丧葬费、教育费的制度。

社会保险和公共救助大多数是提供现金给付的,这是基于补贴收入不足就能维持个人或家庭基本生活的认识。社会福利服务或社会服务是提供特定服务,教育、保育、健康、照顾、护理及其他福利服务通过市场机制是难以实现的(即使个人具有支付能力),因而只能由社会(国家、企业、非营利组织)提供。

(二)制度性福利服务供给主体

从制度性福利视角看,供给主体大体分为公共和民间部门,民间又可分为营利和非营利部门。

公共(public)是指以政府组织运营的方式,民间是非政府组织的活动。作为社会福利供给主体的公共一般是指政府机关和公共机关,政府机关包含政府组织体系中的政府以及特别机关;公共机关是由政府出资或依靠政府财政支援而建立并运营的公共企业(如韩国电力公司)或准政府机构(如劳动福利公团)。韩国社会保险的运营大部分都是受基金管理委托的准政府机关运营,如国民年金公团、健康保险公团、劳动福利公团。包含政府和公共机关的这些公共组织都是依据法律规定,以官僚制方式运行的。在韩国,社会保险或公共救助都是依靠这些公共组织体系来输送的。

民间(private)是指非公共部门,包括非营利(non-profit)组织和营利(for-profit)组织。民间营利组织是以获取利润和分配为目的而设立的组织,民间非营利组织不把资金或利润分配给所有者,而是用于组织的设立目的。一般公司或企业及其他商业组织属于营利组织,运营医院、学校、社会福利机构的各种社会法人、企业及个人以社会奉献为目的而设立的各种财团属于非营利组织。在韩国,社会福利服务大部分是依靠非营利组织来提供的。近年来,在社会服务(social service)领域不断扩大的过程中,民间营利部门广泛参与到社会服务中,公共和民间部门的传统作用呈现出混合发展的趋势。

韩国《社会保障基本法》对供给主体的责任作了如下的规定,即“社会保险是国家负责实施,公共救助和社会服务原则上国家和地方政府负责,但考虑到国家和地方政府的财政,可协商和调整”(第25条第5款)。该法第27条专门规定了民间部门的参与,其中第1款规定“国家和地方政府开发和实施引导民间部门参与社会福利事业的政策并为其创造条件”

在制度性福利体系中,福利供给内容一般有资金和实物。资金是以现金或与此类似的形态提供的给付,如年金、公共救助等收入保障。实物(payment in kind)是非现金的商品或服务形式提供的给付,如儿童、残疾人、老年人的社会服务。实物内容可以按照供给者的意愿来支付,但现金一旦支付,可以变为接受者可自由支配的财产。

在社会福利供给中包含税收支出。OECD把社会福利供给用社会支出概念来规范时,在现金和社会服务之外把税式支出也包含在福利供给中。税式支出不是通过收税而形成的收入来支出,而是通过减免税收的方式提供实物或服务,如韩国政府采取的综合所得税中针对保育费和医疗费实施减免税收政策,即使没有通过政府组织(国家或地方政府通过国税厅或税务事务所收取税并通过国会或地方议会分配并作为政府机构的行政活动支出)的支出也能够提供特定服务(医疗、教育)。

<1>是根据社会福利供给类型区分的供给主体、范畴和内容,由此可以构成韩国制度性社会福利总供给。<1>是社会福利供给和需求的输送路径。

<1> 韩国社会福利供给主体和内容

供给类型

主体

主要内容

项目

年预算*

社会保险

公共

(公共机关)

现金

国民年金、健康保险、老年长期护理保险、产业灾害保险、雇佣保险等

44.9万亿元

公共救助

公共

(政府机关)

现金

最低生活保障、基础老龄年金、

残疾人补助、康复补助

18.3万亿元

社会服务

公共/民间

实物

(服务)

老年照顾、保育、残疾人活动辅助、产妇及新生儿照顾支援、社区服务投资、福利馆及生活设施运营

12.3万亿元

资料来源:20097月监事院资料

< 1> 韩国社会福利供给体系和主体

<1>所示,个人或企业以缴费或缴税、购买和支援或者会费等多种方式提供社会福利供给资源,公团或政府组织的公共部门、营利企业或者非营利机关的民间部门提供现金或服务。居民以缴费者、利用者、会员等身份消费社会福利以维持健康的社会生活,以此来预防或减少社会问题,同时作为人力资源的投资,增加社会性生产以保持个人或企业经济活动的持续性。个人或企业的经济活动的持续性促使社会福利的运行得到良性循环。

除了参保者以合约方式进行的社会保险之外,公共救助和社会福利服务是混合进行的。公共和民间的多种类型的组织混合在一起,通过移转和共享方式调节和提供服务所需资源。韩国公共救助服务是通过政府组织之间的垂直联系而输送的。

中央政府 → 地方政府(直辖市/道)→ 基层政府(市//区)

邑面洞(相当于中国的镇、街道,译者注)、社会福利专任公务员 服务对象

二、韩国社会服务供给体系现状和存在问题

(一)社会福利供给体系现状

制度性社会福利供给中,社会服务与以现金转移为主的社会保险或公共救助是有区别的。韩国的社会服务供给是民间主导和参与而形成,理解这一现象有必要了解韩国社会服务发展的历史脉络。

20世纪50年代爆发的朝鲜战争导致大规模的战争灾民和孤儿,当时的韩国政府无力解决这些问题,只能依靠外援机构开展灾民和孤儿的救助,因而国外援助机构主导社会福利服务,这种现象持续到20世纪70年代末期。此后,韩国建立了几种社会保险制度,同时也强化了政府对公共领域的救助。因而韩国社会保障的主导力量是民间的社会服务从业者。<2>比较了当时主要社会服务领域的儿童福利设施(孤儿院)的变化情况,由此可以看出外援的缩小和国家支援增加的资源结构上的变化。

<2>中可以看出21世纪60年代和80年代资源结构的变化,但早期以民间社会福利机构为主导而形成的福利供给的基础设施到2010年没有发生多大的变化。<3>是把韩国具有代表性社会福利利用设施的社区综合福利馆运营主体按照公共和民间部门来划分的。由此可以看出,在韩国社会服务的运营主体中民间部分占据了主导地位。

< 2> 19641982年度儿童福利设施比较

项目 年度

1964

1982

儿童福利机构数量

64

44

收容人数

7,639

3,505

外援机构人员

4,845

-

资源构成

国家支援

10,621 ( 6.2%)

891,451 (52.4%)

国外支援

140,813 (82.9%)

156,279 ( 9.2%)

个人资金

6,545 ( 3.9%)

226,109 (13.3%)

其他收入

11,864 ( 7.0%)

425,976 (25.1%)

合计

169,845 (100%)

1,699,815 (100%)

资料来源:金永钟(2003)[③]

< 3> 20101990年综合福利官运营主体比较

合计

公共

民间

地方政府

社会福利法人

非营利法人

学校法人

2010

1990

2010

1990

2010

1990

2010

1990

2010

1990

420

176

30

10

311

152

60

8

13

6

100%

100%

3%

6%

73%

86%

14%

3%

6%

6%

资料来源:保健福利部,保健福利统计年鉴(2010

在韩国,随着社会服务供给的扩大,供给体系中的问题凸现出来。进入21世纪以后,韩国的社会服务供给发生了很大的变化,社会福利服务传送系统中显示出与以往不同的特征。社会服务从以往的选择主义为特征的对贫困人口救助转变为应对人口低出生率和高老龄化的普遍性福利需求,由此引发了社会福利服务和社会服务概念界定的混乱,应对这些问题的社会服务政策也陷于混乱之中。

为了解决概念上的混乱,2011年的《社会保障基本法》修正案明确提出,在社会服务中包含社会福利服务,但实际上依然保留着把社会服务作为解决贫困问题的政策框架。无论是上届政府的《希望福利志愿团》政策,还是现任政府的《邑、面、洞为中心的匹配性政策》,都是以整合性福利供给为主,在政策实施方案中缺乏清晰的逻辑关系。

以往政策的局限性在于没有合理分析社会服务供给的本质特征。社会服务是社会对个人提供的服务(human service)[④] 这是不同于由市场或政府提供的服务,也不同于现金给付。迄今为止,学界对社会服务的讨论还停留在如何改变或扩大以往的社会福利服务的输送体系上(主要是输送现金给付的行政性输送系统、公共救助输送系统)。因此现在的改善社会服务输送系统的努力,虽然带来了公共体系的扩大化,但其适切性和效果反而下降,犹如明知用自来水管道(现金给付)不能输送石子儿(服务),但还是在继续扩大水管来传送石子一样。

在贫困问题比较集中的社会福利政策中,政策决定——分配社会资源的政治过程和协议、决定现金移转方式和条件——最终归为政策成果,但是社会服务作为社会化运作形式,需要参与者的多元化(公共/民间服务生产者、中央/地方政府、非营利/营利/宗教团体/利益集团、消费者/利用者/受益者),体现对个人服务的特征,而具有这种特征的社会服务供给,需要与现金给付不同的政策内容和运行机制。

(二)对新社会风险的认识和社会服务的扩大

在韩国,进入21世纪以来,绝对贫困得以缓解,但同时也出现了一些新社会风险<参见表4>,其主要原因是宏观经济条件的变化。信息社会发展出现了传统经济的衰退、涓滴效应(Trickle-down effect)的难以期待、经济增长→就业增加→福利提高模式的崩溃、企业发展和就业增长之间分离,其结果是非正规就业、青年失业、两级分化等社会问题不断出现。此外,人口总体社会属性的变化也成为新社会风险产生的重要因素。低出生率和高老龄化以及家庭结构的变化,使传统的由家庭或女人承担的养育、照护问题需要用社会化的方式去解决。

< 4> 新社会风险趋势指标(单位 : %)

1980

1990

2000

2010

2012

合计出生率1

2.83

1.59

1.47

1.23

-

老龄化指数2

11.2

20.0

30.4

68.4

77.9

老年抚养比3

6.1

7.4

10.1

15.0

16.0

女性经济活动参与率

42.8

47.0

48.8

49.4

-

非正规就业率

-

-

26.4

33.1

33.3

资料来源: 依据统计厅(kosis.kr)资料进行整理

1.合计出生率 : 一个女性在妊娠期(15-49)生育的平均子女数

2.老龄化指数=65岁以上人口/0-14岁人口 × 100

3.老年抚养比= 65岁以上人口/ 15-54岁人口 × 100

对儿童、残疾人、老人、多文化家庭(指跨国婚姻家庭,译者注)的照顾和以整合性问题为主的新社会风险与工业化社会以解决贫困问题为核心的旧社会风险相比具有明显的差异,如新社会风险的照护危机从贫困的选择性原因向人口老龄化的普遍性原因转移。这就需要有差别性的应对策略,如从解决经济贫困为主的现金支付向社会照护服务转移,应对新社会风险的社会福利政策也应向扩大社会服务供给转移。如图2显示在政府保健福利预算中,社会服务所占的比重持续增加。

< 2> 保健福利领域各部门比重和社会服务预算增长趋势

资料来源:李再元等2007);金垠廷2012[⑤]

若把近年来韩国中央政府的社会服务预算按照不同领域分类,老年人约37,300亿、生育及养育25,600亿、儿童和残疾人约10,500亿。在这个预算中,现金给付和对人服务混合在一起,若对此予以分离计算,可单纯分析社会服务规模(参见表5)。

问题是仅仅扩大社会服务不能确保减少新社会风险。通过社会资源的扩大投入来解决或减少社会问题是与现金给付相关的社会政策,但这样的社会政策在解决新社会风险时可能不会起到应有的作用。

< 5> 社会服务领域的现金 vs 服务给付比重 (2011)

不同部门的

社会服务

服务给付

现金给付

总额

服务比重

老人

9,000亿

(长期护理服务等)

28,300亿

(基础老龄年金)

37,300亿

24%

保育低出生率

24,700亿

(养育服务支援)

900亿

(未利用设施的儿童用于机构)

25,600亿

96%

儿童残疾人

5,870亿

(社区儿童中心支援

4,630亿

(残疾人补贴、基础残疾人年)

10,500亿

56%

合计

39,570亿

33,830亿

73,400亿

54%

资料来源:金垠廷(2012[⑥]

<6>介绍了从2007年实施社会服务电子凭单(E-voucher)事业的支援内容,<7>说明了供给现状。

<6>社会服务电子凭单事业 (截止到20146)

事业名称

起始年份

对象

支援内容

个人

分担

老年综合照护

2007.5

年满65岁以上老人

访问/日间照料(吃饭、洗漱、外出、同行、清扫、洗衣等维持和增强身体功能的服务

等级

差别

残疾人活动支援

2007.5

一、二级残疾人(6-64岁)

身体照顾、日常问题处理、移动辅助支援

等级

差别

社区服务

2007.8

按服务项目多样化(儿童、老人、残疾人等)

按服务项目多样化

按照

项目

孕妇和新生儿

2008.2

生育家庭

派遣服务人员

按照

机构

家务护理访问

2008.9

65岁以下

身体照顾、家务支援、日常生活处理、医疗护理

等级

差别

康复服务(残疾儿童康复治疗)

092

18岁以下的残疾儿童

语言治疗、美术治疗、游戏治疗

等级

差别

语言康复支援

108

残疾父母的费残疾子女

语言治疗、听觉治疗

等级

差别

<7> 社会服务电子凭单事业供给现状(20146月)


利用者数

(单位:百人*)

利用金额

(单位100)

服务供给者

代用金

给付额

提供人力(百人)

提供机构 ()

合计

7,060

1,000,209

931,615

1,038

7,683

老年照顾综合服务

423

103,513

92,667

131

1,467

残疾人活动支援

526

519,324

492,744

409

935

产妇及新生儿健康管理事业

586

42,095

34,059

47

281

家务护理访问管理事业

109

24,849

23,183

37

485

社区服务投资事业

4,849

213,559

195,167

360

2,620

成长障碍康复服务

556

94,105

91,548

51

1,408

语言障碍志愿事业

12

2,765

2,277

517

487

妊娠生育诊疗费

6,608

240,732

237,634

-

10,581

利用者数:在2013年(201321-2010年1月31)事业年度内有1次以上电子凭单结算者;

代用金、给付额:在2013事业年度内政府支援代用金及给付额。

政府支援金:中央政府+地方政府。

资料来源:保健福利信息开发院:社会服务利用状况。www.khwis.or.kr2014.6

(三)现行社会服务政策存在的问题----制度主义和官僚主义供给方式的局限性

目前,韩国制度主义社会福利供给体系(如图3所示)具有依据分工的分解性层级特征。从服务供给体系来看,有中央政府通过公团或地方事务所直接对需求者输送、地方政府的输送、通过委托民间供给者输送、民间直接输送等不同的路径等,形成多种形式的输送路线。[⑦]

< 3> 需求分解化方式/官僚式社会服务供给模型

20119月,据韩国总理室IT科统计,除了地方政府和民间输送路径以外,中央政府的13个部门实施了292个项目,其中经由地方政府输送的项目有180个,占61%,经由特别行政机关的有37个,占13%,经由其他路径的占26%。上述输送系统可以通过财政供给路径来统计,相对简单,但财政资金到达之前已经开展的事业,因供给系统的分节而难以把握其总体规模。据2010年首尔市福利财团的调查研究显示,约500多个项目是通过分节的方式来输送的。

无论是公共部门还是民间部门,目前的社会福利供给体系具有官僚式行政体系的基本特征。这是把社会问题(多数是属于个人问题)予以分类,以具体问题为中心确定组织体系,经历预算和分配的自上而下的行政过程。官僚式组织方式是事前确定组织目标,依据事前制定的规则而实施。这种方式在社会福利供给上有助于动员大规模社会资源,安全有序地解决大量社会问题,尤其是在解决工业化社会带来的问题的过程中,能够有效筹措和分配资金。即使现在这种体系有其存在的必要性,但关键是这种官僚式组织体系能否成为应对新社会风险的组织方式。[⑧]

社会服务是社会对个人提供的服务,具有人性化服务(human service)的特征。对个人服务不是以事务、制度、法律等社会性产物(artifacts)为对象,而是把人的属性或条件的变化作为直接的服务对象。人性化服务具有如下4个特点。[⑨]

第一,个别性(individuality)。每个人都是有差别的,具有不同的需求,因而事先予以标准化以后提供的服务是有其局限性的,需要设计个别化的、应对可能的服务供给方式。

第二,整体性(holism)人的需求是多重的,不能分解理解个人的需求或问题。虽然对服务进行结构化的过程可以分解个人的需求或问题,但提供服务的现场应该把分散的服务整合起来,提供综合性服务。

第三,可变性(variability)人的需求是非固定的,应该注重需求的变化。特定政策或服务介入会改变个人的变化,因而需要有适应变化的弹性服务。

第四,合作生产(co-production)。为了促使人的状态变化这一对人服务的有效性或目标实现,作为服务对象的个人应积极参与到服务过程中,与服务供给者建立密切的相互合作关系。

在对个人的社会服务中,服务的“生产过程”比起服务供给更能直接决定服务成果。比起“什么、多少(what)”,“如何做(how)”则更为重要。在韩国,大部分社会服务是以制度主义方式通过正式的组织来输送的。中央政府确保财政支援,地方政府选定目标群体并予以实施,在此过程中大量利用民间组织。不少人针对这种自上而下的制度主义社会服务生产过程带来的问题进行了批判。

如果韩国持续这种社会服务供给方式,将在以下几个方面产生更严重的问题。

第一,政策供给面越大,需求更加碎片化,社会服务生产更加类别化,这样会阻碍整合性的人性化的服务需求的满足。

第二,因分门别类给付方式的多元化,会产生抑制基于人际关系(human relation)而形成人性化服务需求的负面影响,甚至可能会导致社区共同体(community)的解体,以往的共同体的作用因过于分化的正式服务而会解体。

第三,目前的社会服务供给方式不能促进社会资本(social capital)中的相互依存和相互信任的扩散,在社会整合领域也会成为阻碍因素。如果在福利供给中出现对个人服务的选择性方式,因零和(zero-sum)效果,会围绕资源分配而产生冲突。

第四,有可能发生制度锁定效果(lock-in)。服务供给者、生产者、利用者之间有可能因制度的坚硬而锁定彼此之间的流动,这些特点也成为理解韩国社会福利供给体系的关键因素。

为了有效运行对人服务,需要正确反映对人服务属性的实施系统。如果不能确立这样的系统,有些问题将会更加严峻。最有代表性的是支援家庭的多样化形态的服务。如保健福利部和女性家庭部分别提供家庭支援服务,本应整体提供的服务却人为地被分离。在保育服务以及新生儿照顾服务中,两个部门分别用不同的方式设计,而且在相互分离的预算机构下提供支援,没有相互联系,服务利用者分别适用不同部门的服务方式。幼儿服务和新生儿照顾服务分别依据不同的政策和法律运行,无论是传送体系还是服务供给方式都有很大的差异。幼儿服务可以选择自己喜好的服务机关,但是新生儿照顾服务只能通过指定机关、利用特定照顾者,因而,有两个以上子女的父母若想两个子女都接受照顾服务,就按照年龄差异,在分离的支援体系下,利用不同的机构或不同的服务提供者。对相似的对象提供相似服务却因为主管部门的不同,接受服务者不能整合地利用服务。除了保健福利部和女性家庭部的儿童照顾服务之外,其他部门也有很多类似的现象。保健福利部、就业部、妇女儿童部、教育部、文化部等多个部门都有就业支援服务、残疾人支援服务、儿童青少年力量强化服务等,各部门之间彼此没有互相联系和整合,在相互分离的状态下开展服务项目。

三、社会服务供给体系的确立:构筑善治福利

以韩国社会服务供给体系现状和评价为基础,提出如下的未来发展方向。[⑩]

(一)控制产业制度化社会服务方式及应对方案

社会服务供给的健康发展取决于与服务目的和特征相适应的供给体系的选择。当然社会服务的整合并不是强调供给体系的唯一性。在有关社会服务的政策设计和决策过程中,应该考虑供给数量、资源来源以及服务类型。对特定社会服务供给,扩大供给模型选择的自由度将有助于提高社会服务供给体系的整合度,也有利于提高社会服务的有效性和责任性。

选择社会福利供给模型的自由度在目前的中央政府控制的官僚制僵化结构中是难以实现的。合理的结构应该是通过政府方式,而在政府方式中也是地方政府主导或者中央和地方政府之间合理分担以及通过民间和市民社会参与的治理方式等多样化方式来得以实现,这有利于体现社会服务的人性化特征和关系取向的属性。

产业制度化方式的社会服务生产会使供给体系的主体之间彼此产生差距。<4>显示这种差异。距离越远,部门之间的交易费用和管理费用增加的越多,满足有效需求的可能性就会越弱。正式合约和交易费用增加以及由此产生的关系费用越增多,以社会信任为基础的社会资本减少而带来的负作用会越大。[11]

< 4> 社会服务供给体系中主体之间的距离关系

目前的产业制度化的社会服务方式有利于保障正规职业和交易费用的增加而带来的经济指标的提高(如GDP的增长),但是对实现社会服务的生产目的(如幸福感、人性化服务)是不起作用的,有时反而会影响社会服务目的的实现。如果日常照护为中心的对个人服务采取由社区管理的政策,供给体系内的主体之间的距离可以缩短,社会资本的增进和社会目标实现可能性会大大增强。对此可以谋划以下几种与工业化-制度化社会服务方式相反的代表性方案:

社会经济方式:包括社会性企业、社会协同组织、共同体及连带方式、缩小供给体系主体间分化的整合方式;

社区福利方式:走进现场的整合方式;

消费者参与方式:通过参与方式补充制度化方法的局限性。

这种方向与福利治理的新方案是联系在一起的,仅仅通过财政和服务生产,彼此分割的制度性福利治理不足以实现社会服务的目的,因而有必要构筑融入社区或共同体的福利治理模式。

(二)强化社会服务的人性化特征和参与机制

社会服务本质上与现金转移的服务是有区别的。与贫困问题的关系越远,社会服务的本质性特征越显示出人性化服务的倾向。因此,人性化服务生产方式以及其有效的供给体系就显得更加重要。<9>显示了现金移转服务和适应人性化服务属性的供给体系的差异。

< 9> 现金移转的服务和适应人性化服务属性的供给体系特征比较

(government)   -  (现金移转服务)

(人性化服务)    - (governance)

机械化、官僚化组织

标准化

个别性

弹性的、参与的组织

细化

整体性

结果的可视性

结果的非可视性

供给者为主的生产

消费者参与和共同生产

若要重视人性化服务属性的整合问题,有必要使社会福利供给体系体现善治取向,这种治理不是局限于公共(中央、地方)部门间、公共和民间(服务生产者)之间。若要体现人性化服务的消费者参与的属性和效果,应该建立鼓励消费者积极参与服务的机制。目前,只有在电子凭单式社会服务中,通过提供生产者信息而扩大消费者的参与,在生活设施服务和利用设施服务中,也有必要扩大参与式生产方式。在此过程中,根据服务类型和供给方式的差异,消费者参与方式、核心领域、对象等都可以适用不同的组合方式。

方式 : 市民参与/ 居民参与 / 当事人参与

核心 : 运营式参与 / 监督性参与 / 评价参与 / 合作参与

对象 : 服务生产部门 / 财政供给及规则制定部门 / 共同体

(三)关系取向属性和社区服务的强化

从儿童养育、老人照顾、残疾人活动支援到移民家庭的社会整合服务都需要形成人际关系的社区公共场域,因而往往形成以社区为基础(community-based)的典型服务。在对个人服务的供给体系中,有必要强化社区或者共同体,至少应该消除盲目的具有准市场化倾向的供给方式,它将弱化社区共同体的力量,为此,有必要改革作为财政提供者和规制制定者的政府部门的职能。中央政府和地方政府对社会服务关系首要变化是确保财政支援。考虑社会服务关系取向的属性和社区为基础的性质,今后有必要在社会服务中附加适当水平的整笔补助金(block grant)。

目前,韩国中央政府把划拨社会服务资金方式向整笔补助金转换,这是一项重要的应对政策,因为这是社会服务制度的核心。整笔补助金是中央政府各部门在制定社会服务供给政策时,中央政府承担政策策划、财政保障、成果评估的责任并根据合理的分配程序整笔移转到地方政府的方式。地方政府依据与中央政府签订的社会服务合约,接受社会服务的整笔拨款,开展社会服务并接受中央政府的成果评估。

当然仅仅通过整笔补助金制度也不能自然实现强化社区为基础的社会服务目的,反而因为计划和实施权向地方政府移转会使地方政府的排他性和落后的官僚组织得以强化,会降低社会服务的实施效果。因而在社会服务整笔补助金制度中必须追加相关要素,强化福利财政分权的本来目的,即通过强化社区,强化社会服务供给的关系性、弹性、参与性目的。英国新劳动党政府采取的LAA(Local Area Agreement)战略,既实现了中央政府和地方政府之间的财政移转,又促进社区开发,扩大参与式社区为核心的社会服务供给,这是一个很好的案例。

以政府为基础的制度性福利供给和以社区为核心的共同体福利相结合并非是一件容易的事,因而需要探寻制度性福利供给和社区福利的结合点。制度/官僚主义式的福利供给方式和社区福利方式从理念到实施战略具有很大的差异,即使有这样的差异,为了实现适应人性化服务供给属性的福利治理目的,也需要有寻找制度和社区结合点的一系列努力。从日本中央政府和地方政府对社区福利的支援(如日本四国的高知县规定,居住在社区的县公务员履行社区组织事业的辅助者或者中介者的职责)中可以看到这种努力的可能方向。

翻译:长春工业大学 高春兰

South Korean Social Security System and Welfare Governance

Kim, Young Jong

Abstract: This study intends to explain the issues of social security system and welfare governance in South Korea. First of all, three basic pillars of South Korean social security system: social insurance, public assistance, and social service are presented in terms of what they are doing now, and the roles of social service sector been taken historically within the social security system are specifically explained. The issue of welfare governance has been dealt different way compared to the case of Western advanced welfare states. After the Korean War (1950) period, social welfare service had been in the center of the social security system, because of the absence of government sponsored social insurance and public assistance programs at that time. As the result, providing social welfare services for the poor, orphans, elderly, disabled, widows, and other population were left to the responsibility of the private sectors (volunteers, non-profit organizations, and foreign-aid agencies). The situation has changed rapidly during the 2000s when the issues of new social risks (low-birth rate and aging) emerged with great fear. Since then, the issue of welfare governance in Korea has taken newly concerns and importance. This study suggests the need for establishing ‘good’ welfare governance for healthy social service provision system, and three alternative ways of doing it. First, restrain from the dependence on industry-institutional provision. Second, emphasize human service characteristics and participatory form. Third, strengthen relational-attributes and community-bases. The study would contribute to theoretical establishment for the further national comparison studies on welfare governance.

Keywords:  welfare, governance, social service, social security, human service

责任编辑:方舒



本文以金永钟、金垠廷2014年社会服务论坛报告《社会福利供给体系整合方案设计》为基础而完成的。

作者简介:金永钟,韩国庆星大学社会福利系教授,研究方向为社会福利行政、社会福利调查方法。韩国釜山(608736

[①] Pierre, J.(2000). Debating Governance.OxfordUniversityPress.

[②] 李明锡:《治理的概念化:作为社会调整的治理》,《韩国行政学报》,20024

[③] 金永钟:《韩国社会福利组织形成过程的历史研究:1950-1970年代的釜山地区为中心》,《韩国社会福利行政学》,200310)。

[④] 金永钟:《韩国新社会风险的制度化方法的界限和社区福利研究》,《日本社会福利学学会第61届秋季国际学术会议论文集》,2013

[⑤] 李再元:《社会服务政策的发展过程和政策课题:以保健福利部社会服务电子凭单事业为例》,《地方政府研究》,2011(4);金垠廷:《转型期社会服务政策现状及其发展课题》,《2012韩国社会福利学秋季学术会议论文集》,2012

= 1 \* GB3 金垠廷:《转型期社会服务政策现状及其发展课题》,《2012韩国社会福利学秋季学术会议论文集》,2012

= 2 \* GB3 同上。

= 1 \* GB3 金永钟:《韩国社会服务供给体系的历史路径和争议焦点及其改善方向》,《保健社会研究》,20122)。

[⑧]金永钟:《韩国社会服务供给体系的历史路径和争议焦点及其改善方向》,《保健社会研究》,20122)。

[⑨] Austin, D. (1988). The Political Economy of Human Service Programs, CA: JAI Press.

= 1 \* GB3 金永钟、金垠廷:《社会服务供给体系整合设计方案》,《社会服务论坛2014报告书》,2014

= 2 \* GB3 金子郁容玉村雅敏宮垣元:《沟通科学-技术与社会改革》,《勁草書房》,2009